让群众享有更多更好的公共服务——宁阳县“四维合力”推行PPP模式的调查与思考
如何解决公共基础设施和公共服务“政府垄断”、“政府供给”和“供给不足”的问题，让人民群众享有更多更好的公共服务？近日，我们组织人员赴以“小县城做大PPP”而闻名的宁阳县进行了实地调研。通过与县领导座谈，与部门人员交流，走访群众，实地考察等，发现宁阳这个政府财力比较匮乏的县，在公共基础设施建设和公共服务领域大力推行政府与社会资本合作（PPP）模式，实现了公共服务的“合作供给”和“有效供给”。《人民日报》、中央电视台等新闻媒体对其进行了专题报道，全国70多个单位前往学习考察。他们探索实践的“四维合力”推行PPP的“宁阳模式”，使当地群众享受到了更多更好的公共服务。
一、政府主导，以项目策划为前提
政府作为，万事有为；政府不为，万事难为。公共基础设施和公共服务资源掌握在政府手中，只有政府主导，把项目筹划放在前边，才能确保PPP模式在公共服务领域的有效推行。宁阳县推行PPP模式行动迅速、积极作为，也是县情所逼，民生需求所迫。宁阳县是山东省西部的财政困难县，2014年财政收入在全省141个区县排名中位居第99位。按照今年的预算，全县收入与上级各项转移支付加起来，财力合计24.6亿元，但人员经费、教育、社保、医疗、支农等刚性必保支出，就达到22.9亿元，除了维持正常运转外，政府没有多余财力用于基础设施和公共服务领域。正如宁阳县县委书记刘学保所说：“民生需要改善，政府又没有那么多钱，怎么办？穷则思变。国家力推PPP模式给我们带来了发展机遇。PPP模式既可有效解决财政资金投入不足的问题，又拓宽了社会资本的投资领域，取得政府、公共服务和社会资本‘三赢’的效果。”于是，他们便在全县力推PPP，广泛动员，统一思想，形成共识，全面展开，做到了组织领导先行，统筹规划先行和项目筹划先行。
（一）组织领导先行。适合PPP模式的公共设施建设，牵扯部门多，组织协调至关重要。宁阳县的做法是建立党委政府统一领导、财政部门牵头协调、行业部门积极参与多管齐下的PPP组织领导机制。一是健全领导机构。成立了全县推进政府和社会资本合作工作领导小组，由县政府主要领导担任组长，相关部门主要负责同志为成员，及时召开有关专题会议，分工负责，齐抓共管，在力促PPP模式上形成了“大合唱”、“交响乐”。二是成立办事机构。今年3月，成立了全省首家政府和社会资本合作办公室，为财政局下属全额事业单位，从全县范围抽调相关专业的高学历人才，配齐配强人员队伍，主要承担部门协调、政策研究、项目策划、业务指导、信息沟通、评审评估等职责，为政府和社会资本合作工作提供必要的技术支撑和组织保障。三是实行联席会议制度。由财政部门牵头，发改、住建、规划、水利、国土、交通、环保及相关部门参与，承担对重大事项的集体会商决议，联席会议办公室设在财政局，负责全县PPP工作的推进、组织和协调工作，及时研究协调解决各类实际问题。宁阳县政协副主席连桂荣坦言：“PPP从资金投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴，再到提供公共服务，全过程涉及财政预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政职能，财政部门牵头协调做好PPP工作责无旁贷、义不容辞。”
（二）统筹规划先行。基础设施建设投资大、周期长，要实现民生需求，必须做到统筹规划，一张图纸做到底，届届班子抓落实。宁阳县在推广运用PPP模式中，也是统筹规划先行一步。一方面，为确保PPP项目“高层次、高水平”启动，宁阳县委、县政府认真学习领会国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，深入研究财政部、省政府和省财政厅相关政策文件和推行PPP有关要求，结合宁阳实际，制定出台了《关于推进政府和社会资本合作（PPP）模式的意见》和《监管办法实施细则》，明确了全县推行PPP模式的整体框架、政策设计和时间表、路线图。另一方面，充分发挥规划在合理配置资源方面的作用，注重增强规划的科学性、长期性和稳定性。县政府委托苏州未来都市规划建筑设计事务所、南京大学建筑与城市规划院等知名机构和专家，高起点、高标准地编制了县城总体规划及控制性详细规划、县城东部新区重点区域城市设计及控制性详细规划、城乡统筹规划和城镇化发展规划等11项规划，勾画出全县未来科学发展的蓝图，为PPP项目的设计策划提供了筛选范围和客观依据。
（三）项目策划先行。没有项目就没有政府和社会资本合作的载体。宁阳县在推进PPP模式中，注重打破行业垄断和市场壁垒，不断扩大社会资本投资途径，实现各类资本平等参与，投资回报科学合理，运营机制公开透明。在项目策划时，财政、发改、住建、水务、国土、交通、环保、教育等部门联合发力，重点对全县在建项目、拟建项目、储备项目等汇总分析、优化整合、系统筛选，凡是法律法规没有禁止的领域，全面纳入项目库范围，已形成了较为完备的PPP项目库。截至目前，项目库已储备项目14个，规划投资额97.62亿元，涵盖水利、环保、市政、交通、能源等领域。其中，9个项目入选全省首批推介的50个项目范围，3个项目进入山东省上报国家的9个第二批备选示范项目范围。在进入山东省首批推介范围的9个项目中，城市水资源综合利用项目已基本完工；洸河生态保护与综合利用、海子河沿河景观综合治理、县环保产业园4个项目正在建设中；文庙片区改造、引汶工程已基本确定社会资本合作方；工矿棚户区改造、经济开发区基础设施建设等项目的可研、环评等前期工作正有序推进中。可以说，PPP模式已在宁阳县落地生根，开花结果。
二、政企合作，以共享共担为基础
企业需要相对稳定的收益和回报率，政府需要提供良好的公共服务。义与利如何结合，合二为一，创造出更大的经济效益和社会效益？宁阳县政府自觉把参与企业作为平等合作的伙伴，自己由“所有者”转为“合作者”、“监管者”，坚持利益共享、风险共担，为推行PPP奠定了坚实的基础。
（一）政策长期扶持，让企业有利润。宁阳县在完善财
