基本公共服务标准化需求的研究与评估
摘 要：基本公共服务标准化是一个动态的发展过程。从生发过程观察，基本公共服务标准化包括标准的表
达与呈示、研究与评估、制定与发布、执行与监管、评价与调整等阶段。每个阶段在基本公共服务标准化过程中
都具有各自的工作内容和目标指向，各阶段综合作用，最终推动着基本公共服务标准化的发展和完善。
关键词：
从一个孤立的管理过程来看，公共管理过程可分为政
策制定、政策实施以及效果评估等环节。［１］２４５
从这个意义上
讲，基本公共服务标准化首先应该具备标准制定、标准实
施以及标准化效果评价这三个基本阶段。如果将基本公共
服务标准化置于公共服务供需整体过程中，它的生成与发
展还包括了对基本公共服务品质提升的需求以及以其为前
提的对公共服务标准化需求的研究和评估活动，同时，为
了明确一个完整的标准化工作如何开启下一个标准化工作，
还需要着重关注基于基本公共服务标准化效度评价以及以
其为基础的动态调整活动。因此，基本公共服务标准化实
际上是一个包括标准的表达与呈示、研究与评估、制定与
发布、执行与监管、评价与调整等阶段的过程。以上诸阶
段在基本公共服务标准化过程中扮演的角色是什么，发挥
的作用又是什么，是需要进一步明确的问题。
一、基本公共服务标准需求的表达与呈示
基本公共服务供给并不是一个自动而为的活动，社会
公众的需求是促动基本公共服务供给多与少、好与坏的基
本动力。可以说，政府提供基本公共服务的方式、内容和
品质，直接根源于公众生存和发展的需求。因此，在基本
公共服务标准化系统中，社会公众需求的表达与呈示对基
本公共服务标准化具有重要的激励作用。同时必须给予关
注的是，社会公众需求要“表达有保障”，即必须保障社会
公众表达的基本权利；社会公众需求要“表达有渠道”，即
必须畅通社会公众表达的多元渠道；社会公众需求还要“表
达有能力”，即需求是理性、真实的，这就要求社会公众具
备真实意思表达的能力。
１表达有保障：社会公众享有充分表达的基本权利。
按照公共选择理论，只有通过民主的公共选择过程，才可
能产生真正反映公众需求和偏好的政治决策。而我国公共
服务长期沿用政府单向供给模式，政府基于政绩考评和经
济效益的考虑，更偏向供给成本低、见效快的公共服务项
目，而社会公众由于政治参与渠道的闭锁和政治参与能力
的弱化，只能被动接受政府的供给事实，从而产生了供不
应需、供非所需等供需失衡问题，降低了政府的公信力。
因此改变基本公共服务供需的失衡状态，必须尊重社会公
众对基本公共服务的实际需求，切实保障社会公众对基本
公共服务需求表达的基本权利。保障社会公众的基本权利，
首先要尊重社会公众的主体地位，要认识到社会公众在平
衡基本公共服务供需关系以及维护政府权威中的重要作用；
其次要保障社会公众的知情权，要使政府基本公共服务供
给公开化、透明化，保持政府和社会公众信息的对称性，
让社会公众知晓政府在做什么、为什么这样做、还要做什
么等；再次要提高社会公众的政治参与意识，增强社会公
众政治参与的使命感和责任感，消除“搭便车”的心理，引
导社会公众主动有效地表达。
２表达有渠道：社会公众要有表达和呈示的多元化渠
道。基本公共服务需求的表达和呈示是对公共服务需求信
息的公开和交付，必须有信息公开和交付的渠道和载体。
从现有公共信息资源看，社会公众表达和呈示的介质和形
式主要有：（１）新闻媒介。新闻媒介作为社会公共资源，是
政府与社会公众之间传递信息的基本渠道。新闻媒介尤其
是新媒体，以其开放性、互动性和便捷性，成为社会公众
接收与发布公共信息的主渠道。（２）“两会”议案提案。“两
会”即全国及地方人民代表大会与政治协商会议，人大议案
和政协提案分别是人大代表和政协委员履职的重要方式，
是人民民主的重要体现。从近些年来“两会”议案提案的生
成过程和反映内容看，人大代表和政协委员日益重视与社
会公众的深入互动，其内容多为社会公众比较关切的社会
和民生问题，而且“两会”议案提案以体制内表达的政治优
势，反映的问题比较为决策者认可，议案提案办结率较高，
其中经过立法程序上升至法律层面的也不在少数。（３）市场
化反馈。基本公共服务本应由政府供给，一旦政府供给与
社会公众的实际需求数量和期待品质存在差距时，在经济
状况能够承担的情况下，社会公众必然要通过自付的形式
向市场购买一定量的公共服务，以补缺所必须的那部分差
额需求。这种购买行为必然通过市场化机制产生反应，即一是某项本应由政府提供的基本公共服务，在某一时间段
需求增长，对生产该项服务的私有部门提出了扩大生产、
提高产量的要求；二是购买该项服务，增加了社会公众的
支出成本，一定程度上改变了社会公众的日常消费结构，
由此也可以反映出政府对该项基本公共服务供给与社会公
众的实际需求并不平衡。（４）社会研究。我国有相当数量的
科研人员致力于公共服务前沿理论、政策设计以及应用研
究工作，这些科研人员拥有更为专业的知识背景和更为科
学的科研手段，通过获取政府和社会组织资金支持或自筹，
对公共服务进行了基础理论、调研实践等一系列研究，其
研究成果或以科研论文专著，或以课题报告，或以咨询建
议等形式呈现，为政府基本公共服务决策提供了大量的理
论和实践参考。
３表达有能力：社会公众要理性、真实地表达意愿。
当前社会公众基本公共服务需求表达还存在表达无效、表
达不充分以及制度外表达等表达欠缺问题。［２］
信息的不完全
表达和不真实表达不仅加剧了供需矛盾，同时还危害公共
治理活动。对于公共决策者而言，获得有效、可靠信息有
助于降低决策过程中各主体间的信息不对称程度。为了提
高政府公共服务标准制定的科学有效，社会公众必须理性、
真实、全面地表达需求意愿。
二、基本公共服务标准需求的研究与评估
社会公众将基本公共服务需求信息传递到政策体制内
后，政府理应对其回应，这个回应的行为，不是即刻进入
标准化的制定阶段，而是对社会公众的需求表达进行研究
与评估，以验证社会公众需求信息的真实程度，并决定是
否开启标准化的制定工作。研究是否全面、评估是否科学，
主要取决于研究与评估的源信息是否全面真实以及研究与
评估的测量标准是否科学有效。
１研究与评估的源信息必须全面真实。决策实际上就
是信息的收集、加工和转换的过程。科学的决策建立在掌
握和运用可靠、全面、系统信息的基础上。为保证基本公
共服务标准化决策的科学有效，政府公共服务部门要具有
较强的信息收集、分析、判断等处理方法和能力。政府公
共服务部门需要加强与科研院所和社会组织的合作，提供
资金和项目支持，鼓励科研院所和社会组织对公共服务相
关问题开展调查研究工作；充分发挥人大代表和政协委员
议政协商的职能，引导人大代表和政协委员深入基层，就
社会公众最为关切的问题建言献策；加强政府信息化建设，
能够整合媒体资源构建与社会公众对话沟通的平台；加强
舆情分析，将新闻媒体报道频次较高的公共服务问题纳入
到政府议事和决策日程；政府社会调查部门要切实履行职
责，综合分析、掌握公共服务供给信息。在以上广泛收集
信息的基础上，综合运用信息技术和决策技术，对社会公
众基本公共服务偏好信息进行甄选和分类，排除不合理需
求，识别隐形需求，按照最优供给对公共资源进行配置。
２研究与评估的测度标准必须科学有效。政府具有提
供基本公共服务的职能要求，但一定时间阶段内，政府能
够支配的公共资源总规模是一定的，在有限的公共资源前
提下，如何满足社会公众不断增长的基本公共服务需求考量着政府的决策能力。对于此，较为理想科学的办法就
是对社会公众的需求偏好进行测量，以需求程度排序，依
照经济发展水平和政府供给能力，对最为亟需的基本公共
服务优先供给，该项基本公共服务的供给标准也会得到相
应的体现。
（１）经济社会发展匹配度。按照供需平衡理论，政府基
本公共服务支出体量不能超出公共资源总规模。基本公共
服务支出成本来源于国家凭借公共权力所掌控的公共资源，
而公共资源的总规模与当时经济发展水平密切相关，其规
模总是有限的。因此，基本公共服务标准应该定位在何种
水平，必须与经济发展水平和未来一段时间经济发展趋势
相结合，既确保社会公众能够分享经济发展的成果，享受
到足量高质的基本公共服务，同时又要避免脱离现实供给
而导致公共财政难以为继。要实现这一目标，基本公共服
务标准化就不能盲从社会公众的需求，必须从可持续发展
的角度，制定适宜的基本公共服务标准。（２）政府供给能力
匹配度。公共服务供给能力就是指政府提供公共产品和公
共服务的总能力，主要体现为政府公共资源汲取能力、公
共资源整合能力、公共资源支配能力。在同一时期，即在
经济总规模一定的前提下，影响政府公共服务供给能力的
因素主要是公共服务供给理念、公共服务供给模式、公共
财政政策和税收政策、公共服务管理、公共服务信息等。
政府公共服务供给能力的高低对于公共服务供给效果和公
共服务标准化水平起到决定性作用。当前，学界对基本公
共服务供给有一个普遍的认识，即基本公共服务应以政府
为主导、以社会公众需求为导向，这种认识事实上已经明
确了政府供给与社会公众需求的关系，即社会公众对基本
公共服务的偏好决定了政府供给的方向，政府基本公共服
务供给能力则决定了社会公众需求满足的程度。一个理性
政府在制定公共政策时，鲜有可能制定一个超越其能力的
公共政策。就基本公共服务标准而言，基于供需平衡、标
准化可持续、政府信用等因素，政府必然要从自身能力出
发来衡量和回应社会公众的需求。
三、基本公共服务标准的制定与发布
基本公共服务标准的制定和发布是标准化过程的主要
阶段。标准的制定是标准的生产过程，标准的发布是标准
的生效过程。通过基本公共服务标准制定和发布等活动，
能够生产出具有实际指导意义的标准，通过政府公开透明
的发布活动，不仅对政府基本公共服务的供给提出了明确
的目标，同时也为社会公众监督和评价基本公共服务提供
了依据，最大限度降低基本公共服务供给中不合理的弹性
操作行为
