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有效划分政府责任促进公共服务标准化提供研究

摘　要：随着经济社会发展，有效提供公共服务成为各级政府的主要职责，而合理划分政府间责任是实现公
共服务有效提供的基本前提，也是推进服务型政府建设、实现现代国家治理目标的关键。当前我国无论在理论和
实践上都亟需加强对政府责任及责任划分的认识。合理而明确地界定政府间的公共服务提供责任，加强法制化、
民主化建设，科学设计公共服务提供的标准体系，是实现公共服务有效提供的必由之路。

现代政府的基本职能和实质是为公众的公共利益服务。我
国正在由全能型政府向公共服务型政府转变，服务型政府就是
责任政府，这在学界已达成共识。政府间责任合理而明确的划
分则是政府责任的具体化。明确政府间公共服务提供责任，是
公共服务水平提升的前提和关键，从目前我国公共服务提供中
存在的问题来看，纵然原因复杂，但最主要的是未能明确划分
各级政府在公共服务提供中的责任。
一、公共服务有效提供及政府间责任划分的界定
（一）公共服务有效提供
与经济社会发展阶段相适应，公共服务是一个动态发展的
过程，理论界对我国现阶段要提供的公共服务进行了广泛的讨
论，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》体现了讨论的共性
思想。《规划》提出基本公共服务范围，一般包括保障基本民生
需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保
障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环
境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共
服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等
领域的公共服务。根据需求层次理论以及各国公共服务的实
践，考虑我国经济发展状况，当前公共服务项目的重点应放在
义务教育、医疗卫生、社会保障等方面。
如何判定公共服务的有效提供呢？根据西方经济学供求理
论，产品的市场均衡产量和价格都是由其供给曲线和需求曲线
的交点决定的，而公共服务的有效提供也要达到这样的均衡，
以实现公共服务提供的帕累托最优。可以看出要实现有效提供
需要从供给和需求两个方面去考察，要分别确定供给的主体、
供给的方式、供给的数量，以及需求的主体、需求的种类、需
求的数量。从供给来看，政府供给模式一度成为公共服务供给
的制度安排，但政府如果作为单一提供者，很难对社会公众的
个性化、差异化需求作出及时、恰当的反应，因此随着社会经
济的发展，出现了市场、第三部门、公私合作等多元的供给模
式，供给效率不断提升；从需求来看，就是要使公共服务满足
公众的需要，否则公共服务的提供显然不可能达到最优生产效
率和需求效率，根据相关理论，需求的效率决定是与民主政治
制度建构密切相关的，在满足一定条件下，通过政治程序和公
众的投票选择，总能使公共物品的供给数量达到人们的需求水
平，这涉及到完善的政治决策程序及公众充分的参与权、决
策权。
（二）政府间责任划分
政府间责任划分要围绕公共服务有效提供的实现来展开，
公共服务的公共性决定了其必须由公共权力的执行机关政府来
负责供给，尽管出现了不同的供给模式，但政府要对公共服务
的优质高效提供负最终责任，我国服务型政府建设的核心即是
政府在公共服务提供中的责任。公共服务提供中政府的责任可
归纳为三个方面：一是要制定并实施符合民意的公共服务政
策；二是要对民众的要求和意见做出积极回应；三是对决策失
误、失职渎职和权力滥用等行为要承担法律责任。
与政府责任相关常见的几个概念有政府职能、政府事权、
政府财权、财力、支出责任等。政府职能是政府责任的具体化，
指政府在特定的社会历史发展阶段所必须履行的职责和应发挥
的作用。事权一词与计划经济体制相联系，主要指各级政府对
所辖国有企业和事业单位的行政管理权，突出的是行政隶属关
系；随着市场经济的推进和政府职能的转变，许多学者对其进
行了重新界定，但仍未弄清事权和责任的关系，事实上责任应
是权力的基础，在明确责任的基础上，赋予政府履行责任应有
的权力，其中的责任和权力都包括公共物品提供责权和财政收
支责权两个方面。财权是指各级政府为满足提供公共服务需要而筹集和支配财政收入的权力，主要包括财政收入的立法权、
征收权、管理权等。财力与财权相联系，又有显著的区别，是
指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，其来
源可以是本级政府的税收、上级政府的转移支付、非税收入以
及各种政府债务等，财权为财力提供了条件，但财力并不完全
来自于财权。支出责任是指一级政府承担的应由本级政府提供
的公共服务所需的财力，政府间支出责任应以政府间责任划分
为依据，以财权财力为保障，不同政府可共同承担某项公共服
务的支出责任