政府和社会资本合作（PPP模式）
吉安市螺湖湾生态修复湿地公园建设项目
PPP实施方案（代可行性研究报告）
编制单位：某某省政策咨询研究设计院
合作单位：某某市水文局
环评证书：工咨甲*****
二〇一六年八月•江西
目 录
一、总论 1
一、项目名称、性质及建设 单位 1
二、建设项目内容及规模 2
三、编制依据 6
四、建设目标 7
五、主要技术指标 7
六、项目PPP模式运作方式 9
七、项目回报机制 10
八、项目合作期 10
九、项目收益情况 11
十、项目公司股权结构 11
二、项目背景及必要性 13
一、项目背景 13
二、项目建设必要性 15
三、采用PPP模式的必要性 19
四、采用PPP模式的可行性 21
三、项目区域概况 24
一、地理位置 24
二、地形地貌 25
三、地质 26
四、地下水 26
五、地表水 27
六、气象 28
七、土壤植被 29
八、地震烈度 30
九、社会经济现状 30
十、自然资源 32
十一、社会事业 34
十二、交通运输 34
十三、名胜古迹 35
四、项目湿地公园用地现状评价 36
一、项目地现状 36
二、生态系统类型及分布 37
三、项目区水体概况 38
四、项目区域动植物群落调查 38
五、现状螺湖湾水体两侧地表污染源调查 38
六、项目区排水现状 39
五、工程方案 41
一、规划建设的指导思想 41
二、项目规划及平面方案 41
三、各功能区主体工程建设方案 43
四、工艺流程 52
五、施工组织及工艺 57
六、项目PPP模式运作方式 61
一、PPP模式下的运作方式 61
二、影响项目运作方式的因素 62
三、项目PPP模式运作方式的确定 64
七、PPP模式交易结构设计与财政可承受能力评估 66
一、项目投融资结构 66
二、项目回报机制 66
三、项目定价调整机制 66
四、财政可承受能力评估 67
八、特许经营合同体系 68
一、合同结构 68
二、合同体系 68
三、权利义务边界条件 69
九、财务测算 74
一、项目投资及资金构成 74
二、运营成本 74
三、收益来源 74
四、运营补贴支出 75
五、相关指标参数 75
六、税费情况 76
七、财务分析 76
十、项目PPP模式运作风险分析 79
一、风险分担原则 79
二、项目的风险分担框架 81
三、风险应对 83
十一、政府支持方式 85
一、政府允许项目经营者有合理的利润回报，是进行PPP项目首先需确认的原则。 85
二、政府特许权的授予 85
三、政府得有合理和有效监管的支持 85
四、在其他配套基础设施上提供支持。 86
十二、必要的配套措施 87
一、行政事业性收费（规费）政策 87
二、关于相关部门的审批政策 87
一、总论
一、项目名称、性质及建设 单位
（1）项目名称：吉安市螺湖湾生态修复湿地公园建设项目
（2）项目性质：新建
（3）建设单位：吉安市水文局
（4）建设地点：本项目位于江西省吉安市中心城区城北螺湖湾，项目具体建设范围：东至井冈山大道，南至中心城区临岸住宅区，西至洲家陂村，北至城北大道（不含螺川村、上巷村、第三人民医院和堆花酒厂厂区）。工程用地中心坐标为 N 27°8′4.44″，E 114°586′52.22″。项目暂位于城市城郊过渡区，是城市重要的绿肺与郊野公园，项目地理位置详见图 1-1。项目用地面积约为 1248.08 亩，其中公园游赏区 365. 49 亩，ESB 水体水质净化区 257 亩，水系整理 186.68 亩，公共绿化（含林地）241. 83 亩，市政道路 197.09 亩。总体定位是改善环境、净化水质、发展旅游。湿地公园划分为四大区域：北岸地块、滨水地块、酒文化街、水生植物园。本项目用地东侧临井冈山大道，再往东即为骡子山生态公园；东北侧分布有螺川村、上巷村及鹭洲府邸小区；北侧由东向西分布着老浒江村、堆花酒厂、高级技校、第三人民医院、云程岭村等；西侧临洲家陂村，南侧由西向东分布着阳光新城廉租房、杨家坊村、穗华名都、穗华玖隆嘉园、水岸名都、华夏江岸星城、山水雅苑及莱茵河畔等住宅小区。四至环境与本项目的具体间距关系详见图 2-1。
（5）项目投资：项目建设投资总额77346.17万元，其中环境保护投资415.74万元（含水土保持投资 300 万元），占总投资的 6.65% 。
（6）建设周期：项目开发于 2016 年 9 月，预计于 2020 年 12 月，4 年 3 个月内完成。
二、建设项目内容及规模
1.项目主要建设内容：
本项目湿地公园用地面积：1248.0825 亩 ，其中公园游赏区 365.49 亩，ESB水体水质净化区 257 亩，水系整理 186.68 亩，公共绿化（含林地）241.83 亩，市政道路 197.09 亩。
项目建有吉安市螺湖湾湿地公园管理服务中心，科研、监测与环境保护中心，湿地科普教育基地，游客接待服务中心，儿童健身乐园，儿童娱乐中心，旅游商品街，酒文化街，茶楼，文化长廊、配套用房等。
2.项目 配套基础设施：
(1)建设螺湖湾区域城市道路
根据用地可持续发展，真君山路、螺湖路和沿河南岸道路有所调整，其余道路均依据城市总体规划。
道路红线占地面积：1313900 平方米。
项目规划建设道路基本情况见表 2-2。项目道路建设分布图见图 2-5 所示。
表 1-1：本项目规划建设道路基本情况一览表
桥梁：新建 3 座（市政桥一座（已建，设有两个桥墩）、景观拱桥及风雨桥各一座（均已建，风雨桥设有 4 个桥墩，景观拱桥设有2 个桥墩）），改造市政桥 1 座（未建）。
螺湖湾周边道路需改造及建设，根据原总体规划道路，对现有的真君山路进行改建，对原有的一座桥加宽改建，将正丙角路延伸至真君山路，在医院的西南侧增设一座桥梁。道路的改建即有利于真君山及周边地块的开发，也可以缓冲北门桥的交通压力。
（2）处理螺湖湾两侧城市生活污水
基础设施：污水工程（水系治理污水收集截污管道）、水系整理（河道清淤、驳岸）。
（3）净化螺湖湾水质
湿地（ESB 水体）建设位置位于螺湖湾上游，用地性质为城市绿地（依据城市总体规划），面积 257 亩，水质净化采用 ESB 水体修复技术。
ESB 水体修复技术含义：即利用培育的植物、动物或培养接种的微生物的生命活动，对水体污染物进行转移、转化及降解作用，从而使水体得到净化的技术。
ESB 水体修复技术原理：消除争氧物质，稳定水体的高溶氧状态，快速培植优势好氧微生物，打造生态基础，并通过水生动、植物定向培养、建立起人工生态，通过人工生态向自然生态演替，恢复水体生物多样性，并充分利用自然系统的循环再生、自我修复等特点，实现水生态系统的良性循环。
ESB 水体修复技术种类：微生物修复技术、人工湿地技术、浮岛技术、植物操控技术，生态护提技术，生态复氧技术、生态清淤技术、水生动物恢复和重建技术等。
成功案例：目前已有北京奥运会配套工程、江苏淮河入海水道工程、卫河邯郸段污水处理等成功案例。
项目根据河道水质现状，将选用人工湿地技术、浮岛技术、水生植物净化技术相组合，以达到生态效益和经济效益的双赢。
（4）螺湖湾两岸绿化景观改造
公共绿化，改造总面积 241.83 亩；根据地域特征及周边环境，将河道分成3 个区，上游为湿地净化区、水生植物观赏区、水上游乐区。河道南侧主要是城市住宅，绿地范围相对窄，在这区域设置城市滨河绿地景观，为居民提供健身休闲场所；河北岸主要是村庄、山体，在这区域设置郊野型绿地，体现生态郊野景观效果。
3.已建工程存在的生态环境问题
本项目已建工程包括道路、桥梁、公共绿化的部分工程，在建工程包括庐陵文化长廊、湿地水系整理部分。
对于本项目的已建工程，施工期已结束，建设单位对于之前的施工区做了相应的生态环境的恢复和绿化工作，通过现场勘查可知，已建工程不存在未清理的建筑垃圾和未恢复植被的裸露地表，因此已建工程基本不存在相应的生态环境问题。
对于在建工程，存在的主要生态环境问题为工程施工开挖导致水土流失和植被破坏现象。
建设单位应督促施工单位严格按照水土保持方案中相应要求，加强对施工期水土流失的防治措施及管理。水土保持的各项措施同主体工程的施工期相应，措施安排应先实施临时措施，后工程措施和植物措施，临时堆土应先拦后堆。主体工程施工进度应紧凑安排并尽量避免雨季施工，可缩短水土流失时段，减少水土流失。
同时，在施工时，施工活动要保证在征地范围内进行，施工便道及临时占地要采取“永临结合”的方式，尽量缩小范围，减少对林地的占用。
加强对临时弃渣场、搅拌场和料场的管理，防治生态破坏，工程废料及时清运出公园。在湿地水系整理工程的施工过程中，尽量避免雨季土石方施工，暴雨天停止施工，进一步减少到螺湖水的影响。
进一步加强施工期的宣传教育工作，严禁捕猎野生动物，包括兽类、鸟类、两栖和爬行动物等，避免出现“吃蛙风，吃蛇风，吃野味风”。
三、编制依据
1、《中华人民共和国野生动物保护法 》
2、《中华人民共和国环境保护法》
3、《中华人民共和国水法》
4、《中华人民共和国水污染防治法》
5、《中华人民共和国水土保持法》
6、《中国湿地保护行动计划》（2000年）
7、《中华人民共和国生物多样性保护行动计划》
8、《关于加强河流污染防治工作的通知》（环发[2007]201 号）；
9、《产业结构调整指导目录》（2011 年本）（2013 修正本）
10、《江西省产业结构调整及工业园区产业发展导向目录》；
11、《关于江西省地表水（环境）功能区划的批复》，赣府字〔2007〕35 号；
12、 国务院办公厅《关于加强湿地保护的通知》(国办发[2000]50号) ；
13、国务院办公厅《关于加强湿地保护管理的通知》(国办发[2004]50号)
14、国家林业局计资司《关于组织编报湿地保护建设项目的通知》（国家林业局司局函计建函[2006]10号）
15、《全国湿地资源调查与监测技术规程》(试行本)
16、《江西省湿地公园管理办法》，2008.8.20 实施。
17、《关于吉安市城市总体规划（2007—2020 年）的批复》（赣府字[2010]68号）；
18、《关 于印发 吉安市环境保 护“十 二五”规划 的通知》（吉府发〔 2012〕1号）；
19、《吉安市国民经济和社会发展“十二五”规划》；
20、《吉安市庐陵文化生态园控制性详细规划》。
四、建设目标
针对螺湖湾当前的生态环境状况、管理状况，探索湿地环境保护及退化湿地生态系统恢复的有效途径，为吉安市生态环境的保护提供科学决策依据，并为湿地资源的合理利用提供科学指导，促进区域社会经济的可持续发展。
（1）建成省内一流的省级湿地公园。即一流的规划设计理念，一流的功能 ，一流的环境。
（2）改善城市环境，带动区域发展，提升地块价值。
（3）呼应城市文化轴线，挖掘文化潜藏，对历史文化再现。
（4）为市民提供舒适，生态的户外环境，满足市民和儿童求知、休闲、运动健身、娱乐需求。
五、主要技术指标
项目主要技术经济指标见表 1-2。
表 1-2 项目主要技术经济指标
六、项目PPP模式运作方式
项目拟采用BOT（建设-运营-移交）+ROT（改建-运营-移交）的运作方式。由政府出资方代表与社会资本方组建项目公司，由项目公司承担PPP 项目融资、建设、运营、维护职责；在合同期满后，项目公司将本项目的所有资产、设施（包括附属设施）移交给吉安市人民政府或其授权机构， 并保证本项目没有任何负债和免受任何第三方追索。
七、项目回报机制
项目属于不具有向最终用户收费机制的水利基础设施建设项目，因此社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用政府付费”为主的回报机制，即政府购买服务。
八、项目合作期
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委2015年第25号令，2015年6月1日起施行）明确规定特许经营期最长年限为30年。财金[2015]57 号文《关于进一步做好PPP项目示范工作的通知》第二（六）条规定PPP示范项目规定原则上不低于10年。
目前， 国内对特许经营项目如何确定特许经营期限没有固定的公式和格式。原则上，采用政府付费机制的项目，为减轻政府的财政压力同时保障社会资本的合理收益，特许经营期限会设置的相对较长；采用使用者付费机制的项目，在能够保障社会资本合理收益的前提下，特许经营期限会设置的相对较短。
吉安市螺湖湾生态修复湿地公园工程项目是采用“政府付费”为主的项目，综合本项目的水利行业特点，充分考虑社会资本的投资、成本、收益、政府财政支出压力等因素，建议本项目特许经营期限为30年（含建设期2年）。
九、项目收益情况
项目运营期总收益215798.85万元，年均收益7193.30万元，收益来源为“政府付费”及其他收入。其中，政府付费总额198692.88万元，折合现值为99791.32万元，年均付费6623.1万元；其他收入总额17105.97万元，年均收入610.93万元。项目运营期年均利润总额2632.71万元，年均净利润1974.53万元，总投资收益率5.00%。
项目全部投资财务内部收益率（税前）6.43%，项目投资财务净现值（税前）（Ic=4.5%）17821.35万元，项目投资回收期（税前、静态）15.02年，项目投资回收期（税前、动态）22.26年。
项目全部投资财务内部收益率（税后）4.9%，项目投资财务净现值（税后）（Ic=4.5%）3481.49万元，项目投资回收期（税后、静态）17.35年，项目投资回收期（税后、动态）28.14年。
本项目年均偿债备付率1.25，利息备付率3.53，借款偿还期22年。
十、项目公司股权结构
本项目采用政府与社会资本共同出资的方式成立项目公司， 主要是希望通过成立项目公司实现如下目的：
1、明确联合体内部的权责利。当多个社会资本以联合体的形式
参与PPP 项目时，应以联合出资成立项目公司的形式明确各联合体成员之间的投资责任和相关权益的分配。
2、隔离PPP项目的投资风险。项目公司通常是依据《公司法》成立的具有独立法人资格的经营实体，除了PPP项目合同的履约责任外，社会资本只对项目公司承担有限责任，保障社会资本母体投资风险的可控。
3、政府为资本金投入提供支持。为了提高项目对社会资本的吸引力，增加项目融资的可实现性，本项目政府选择承担部分的项目资本金的出资责任，参股项目公司便成了很好的选择。
在股权结构方面，依据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件：《PPP项目合同指南（试行）》要求政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。项目资本金为总投资的30%，即23203.85万元，其中：吉安市政府方以前期申请的水利专项建设基金出资，约1500.00万元，占项目公司股份的49%左右；社会资本投资人出资约11703.85万元，占项目公司股份的51%左右。 政府方与社会资本投资人按上述股权比例共同组建项目公司。
