碳排放权交易机制作为一种运用市场手段解决环境问题的政策工具，受
到越来越多的国家和地区的采纳。截至 2019 年底，全球共有 20 个碳交易体
系（覆盖 27 个国家和地区）已投入运行，6 个国家和地区正在建设碳排放
权交易机制，12 个国家和地区正在策划实施碳排放权交易机制。所有已经
实施碳排放权交易机制的国家和地区共覆盖了全球温室气体排放总量的 8%
左右，覆盖范围涉及电力、工业、航空、建筑等多个行业。
2013 年以来我国七个试点碳市场先后启动，截至 2019 年 12 月，七个
试点碳市场已经累计完成了 1.8 亿吨线上配额交易量，达成线上交易额 41.3
亿元。试点碳市场运行积累的经验为全国碳市场建设提供了参考。2017 年
底，全国碳市场完成总体设计并正式启动，我国碳市场建设进入新的阶段，
同时也面临新的机遇和挑战。全国碳市场建设方案明确了碳市场是控制温室
气体排放的政策工具，碳市场的建设将以发电行业为突破口，分阶段稳步推
进。预计全国碳市场将从 2020 年开始正式运行，同时试点碳市场还将继续
运行一段时间，逐步向全国碳市场过渡。
近期我国各个试点碳市场的建设情况和市场表现如何？全国碳市场的
建设情况如何？国际碳市场的基本情况如何？本报告将对我国试点碳市场
近年来的运行情况进行分析，对国际碳市场的发展情况进行简要回顾，对全
国碳市场的建设进行回顾与展望。
1 一、国际碳市场 2019 年概况
全球首个碳排放权交易体系，欧盟排放交易体系于 2005 年正式启动，
2019 年该体系已经进入第三个运行阶段的后期，其交易机制和监管机制都
已较为完善和成熟，为其他国家碳市场的建设和发展提供了丰富的经验和参
考。2019 年欧盟碳市场的配额高达 18.55 亿吨，覆盖其温室气体排放总量的
40%左右。2008 年新西兰碳市场启动，成为全球第二个碳市场。截至 2019
年，全球共有 20 个碳排放权交易体系已经投入运行，6 个国家和地区正建
设碳排放权交易体系，12 个国家和地区正在策划实施碳排放权交易机制。
全球碳市场共覆盖了全球温室气体排放总量的 8%左右，覆盖地区的 GDP
之和占全球 GDP 的 37%左右，覆盖范围涉及电力、工业、民航、建筑、交
通等多个行业，交易产品主要包括碳配额和自愿减排量。
各个碳市场主要以免费或拍卖的形式进行配额的发放。截至 2018 年底，
全球碳市场的累计配额拍卖收入超过 573 亿美元。拍卖所得收入主要被用于
对受碳价影响的弱势群体提供财政支持、为应对气候变化行动提供资金、补
充公共预算等。表 1 总结了已经实施碳排放权交易机制的国家和地区 2019
年的基本情况（中国试点碳市场之后单独分析）。
2017 年国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》
（以下简称《方案》），该方案的出台标志着我国全国碳市场的正式启动。
《方案》明确了全国碳市场建设的总体部署，指出要分基础建设期、模拟运行期和深化完善期三步来建设全国碳市场。《方案》指出，全国碳市场的注
册登记系统由湖北负责建设；碳交易系统由上海负责建设；系统运营和其他
相关工作则由北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳共同承担。在全
国碳市场进行正式交易之前，试点碳市场仍将继续运行一段时间，逐步完成
向全国碳市场的过渡。此外，试点碳市场将承担全国碳市场建设初期的一些
基础性工作，加强对重点纳入企业的管理，配合国家组织好碳市场历史数据
的核查、配额分配和履约工作。
全国碳市场自 2017 年底启动以来，已经走过了两年的时间。按照《方
案》的部署，2018 年为基础建设期，主要进行碳市场的基础建设工作，包
括建立健全制度体系、建设基础支撑系统、开展能力建设等。2019 年为模
拟运行期，主要开展发电行业配额模拟交易。2018 至 2019 年，全国碳市场
主要完成了以下几方面的工作建设：
2）持续推进全国碳市场的监测报告核查（MRV）机制建设。2019
年 1 月，生态环境部印发《关于做好 2018 年度碳排放报告与核查及排放监
测计划制定工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求各省区市对
2013 至 2018 年任意一年温室气体排放量达 2.6 万吨二氧化碳当量及以上的
重点排放单位进行碳排放数据监测、报告、核查工作，范围覆盖电力、建材、
5 钢铁、有色、石化、化工、造纸、航空行业。《通知》要求进行以监测为目
的的核查，强化了监测计划的技术要求和备案管理。
（
3）制定科学合理的配额分配方法。以总量适度从紧、公平公正为原
则，制定了发电企业碳排放配额分配方法——基准线法，且在此基础上编制
了发电行业的配额分配技术指南。
（
4）推进全国碳市场基础系统建设。注册系统、交易系统建设与运维
单位主持制定了系统建设方案，加快推动了系统建设。2019 年 5 月，生态
环境部印发《关于做好全国碳排放权交易市场发电行业重点排放单位名单和
相关材料报送工作的通知》，组织各省级环境部门报送拟纳入全国碳市场发
电行业重点排放单位名单及其开户材料，确定注册登记系统专责省级管理
员，为注册登记系统开户、开展配额分配和管理做好准备。
全国碳市场的基础建设工作正在稳步推进，并且取得了显著的进展。生
态环境部和其他相关部门高度重视碳市场的建设工作，对其进行统筹规划、
详细部署。表 3 总结了 2019 年全国碳市场（发电行业）建设工作部署的具
体进度。
截至 2019 年底，全国碳市场的基础设施建设工作尚未全部完成，模拟
运行未能如期进行，全国碳市场的建设进度略有滞后。接下来，生态环境部
应加快推进基础建设，以满足发电行业测试运行的条件，早日开展发电行业
的配额模拟交易
