为深入贯彻党的“十八大”精神，四川省结合自身实际，以省第十
次党代会提出的加快实施“两化”互动、统筹城乡总体战略部署和全省
“产村相融”成片推进新农村建设，优化城乡用地布局，加大统筹城乡
发展力度，加快完善城乡发展一体化机制为目标，通过实施农村土地
整治，开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建新农村建设和城乡统筹
发展新平台，有效的利用现有土地资源，改善农民生产生活居住条件
和环境，奋力推进脱贫攻坚战略的实施。
根据四川省国土资源厅《关于 2014 年四川省城乡建设用地增减
挂钩项目区实施规划的批复（第 1 批）》（川国土资函【2015】37 号）
文件精神，结合新农村建设工作，经过充分比较选择，遂宁市船山区
委、船山区人民政府在摸清建设用地整理潜力及农户拆旧意愿的基础
上，拟在河沙镇梓桐村、赤岩沟村、桂花村、栖凤村、送家沟村通过
1遂宁市船山区城乡建设用地增减挂钩 PPP 项目实施方案
开展城乡建设用地增减挂钩，大力推进新农村建设工作，助推农民脱
贫致富奔小康。
为做好这一脱贫富民的新农村建设工作，同时也为拓宽政府融资
渠道、缓解短期财政支付压力、提高资金使用效率，船山区人民政府
决定采取 PPP 模式，引入社会资本进行建新拆旧、促进土地高效利
用、统筹城乡发展、致力脱贫攻坚等内容，并授权河沙镇人民政府负
责本项目的具体实施。
受遂宁市船山区河沙镇人民政府委托，北京金准咨询有限责任公
司根据国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公
共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发
【2015】42 号）、国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导
意见》（发改投资【2014】2724 号）、《关于印发<政府和社会资本合
作项目政府采购管理办法>的通知》（财库【2014】215 号）等相关文
件精神，结合本项目实际情况编制了《遂宁市船山区城乡建设用地增
减挂钩 PPP 项目实施方案》，就本项目实施关键问题提出了咨询意见
与建议。
本方案报经船山区人民政府审议通过后实施。
3.项目建设目标
当前，船山区耕地越来越少，城镇建设用地的供给越来越紧张，
土地资源的有效整合和有效利用成为亟待解决的问题。本项目拟通过
引入社会资本完成项目相关设施的投资、建设及运营维护，在保证项
目区内各类土地面积平衡的基础上寻找城镇建设用地指标，最终实现
2遂宁市船山区城乡建设用地增减挂钩 PPP 项目实施方案
3
增加耕地有效面积、提高耕地质量、新农村建设有序高效推进的目标。
本项目以优化土地结构、整合有效耕地和建设用地指标为方向，
以规范城镇化进程、推进新农村建设为手段，以脱贫解困、达到同步
小康为目的，全面推进由“物”的新农村向“人”的新农村转变，实现城
乡统筹，协调发展的良好局面。
4.采用 PPP 模式的必要性和可行性
(1) 本项目适宜采用 PPP 模式
根据发改投资【2014】2724 号、财金【2014】113 号、川府发【2015】
45 号、川财金【2014】86 号等文件规定，PPP 模式主要适用于基础
设施、公用事业、农林和社会事业等领域，而本项目所包含的美丽新
村建设区建设、新增耕地的规模化、多元化经营亦在上述范围之内，
具有较强的社会公益性，符合相关政策法规的要求，适宜采取 PPP
模式投资建设和运营维护。
(2)
区政府、各局办委高度重视
四川省十次党代会提出：以实施“两化”互动、统筹城乡总体战略
部署和全省产村相融成片推进新农村建设，优化城乡用地布局，加大
统筹城乡发展力度，加快完善城乡发展一体化机制为目标，通过实施
农村土地整治，开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建新农村建设和
城乡统筹发展新平台，有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活
条件和环境，缓解建设用地供需矛盾。
通过充分比较选择，遂宁市船山区委、船山区人民政府将河沙镇遂宁市船山区城乡建设用地增减挂钩 PPP 项目实施方案
梓桐村、赤岩沟村、桂花村、栖凤村、送家沟村作为开展此次城乡建
设用地增减挂钩试点区域。船山区授权河沙镇人民政府作为此项目实
施机构，相关职能部门大力配合和支持，积极开展项目前期相关工作，
通过公开招标方式确定了本项目 PPP 咨询服务机构，启动了项目 PPP
实施的前期调研、实施方案编制和物有所值评价、财政承受能力论证
等工作，为本项目的成功落地奠定了良好的基础。
(3) 对社会资本具有一定吸引力
目前，已有多家社会资本前来项目所在地进行实地考察，并对项
目采取 PPP 模式实施表示了极大的兴趣和参与意愿。考察结束后，
部分企业已着手制定项目投资建设计划，积极跟进项目实施进展。
此外，本方案也将针对项目具体情况设计科学的运作方式和交易
结构，制定公平合理的收益分配和风险分担机制，这也将进一步提高
项目对于社会资本的吸引力。
(4) 有利于降低项目全生命周期成本
规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务
职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对
微观事物的过度参与。与传统政府采购模式相比，可以提高运营效率
与质量，降低项目全生命周期成本。
采用 PPP 模式引入拥有丰富投资建设和运营管理经验的社会资
本，社会资本参与项目设计和施工管理等项目建设过程，统筹考虑项
目建设技术方案与后期运营维护难度及运营维护成本的衔接，一方面
保证了项目在技术和经济上的可行性，较之于政府采取传统建设模
4遂宁市船山区城乡建设用地增减挂钩 PPP 项目实施方案
式，能够更好地控制项目技术风险和建设成本，另一方面也为后续运
营管理奠定了坚实的基础，有利于降低全生命周期成本。
(5) 财政支出资金来源有保障
船山区财政局将根据中标社会资本的投标报价和《PPP 项目合
同》约定，将可行性缺口补贴纳入年度公共财政预算支出和中长期财
政预算支出，确保资金按时足额拨付到位。此外，财政可将整理的建
设用地指标出让金作为补贴款项的资金来源。
(6) 项目通过物有所值定性及定量分析
根据《关于印发<PPP 物有所值评价指引（试行）>的通知》（财
金【2015】167 号）等相关文件规定，船山区财政局会同河沙镇人民
政府组织相关行业专家成立了物有所值专家评审小组，评审小组在仔
细翻阅本项目相关资料的基础上，充分依据其专业知识对本项目物有
所值进行了定性评价。定性评价结果表明：与政府传统采购模式相比，
本项目采用 PPP 模式在促进项目全生命周期整合、节约全生命周期
费用、促进政府职能转变、增加供给、促进创新、提高运营效率、优
化风险配置等方面均具有较大的优势。经评审，本项目物有所值定性
评价得分为 88.448 分；定量分析结果表明项目物有所值的量值为
3516.08 万元，物有所值指数为 14.88%，结果均大于零，项目采用 PPP
模式较之采用传统的由政府财政直接投资模式更加物有所值。物有所
值评价基本思路，定性评价、定量评价过程及结论详见《遂宁市船山
区城乡建设用地增减挂钩 PPP 项目物有所值评价报告》。
5遂宁市船山区城乡建设用地增减挂钩 PPP 项目实施方案
(7) 项目通过财政可承受能力论证
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金
【2015】21 号）等相关文件规定，船山区财政局会同河沙镇人民政
府对本项目进行了财政承受能力论证。论证结果显示，合作期限内，
本项目政府财政支出责任占一般公共预算支出比例为 0.34%~0.75%
之间。本项目实施 PPP 模式对船山区一般公共预算支出影响较小，
本项目财政承受能力可通过论证。本项目财政承受能力论证基本思路
及结论详见《遂宁市船山区城乡建设用地增减挂钩 PPP 项目财政承
受能力论证报告》。
5.项目实施的目的和意义
(1) 缓解土地短缺现象、促进土地高效利用
随着社会经济的快速发展，土地供需矛盾愈来愈大，国家下达的
用地指标无法满足项目建设的刚性需求。在农民自愿的基础之上，通
过土地整理复垦、建设新民居等方式将农民集中安置，引导农民由自
然村向中心村聚集，将土地化零为整，将整理出来的土地指标用于规
划建设用地指标，使农村宅基地和其他建设用地得到重新规划和合理
利用，从而加快推进城镇化建设，既利于守住 18 亿亩耕地红线，又
能够保证城市建设用地指标。
