普通高中教育是连接九年义务教育和高等教育的纽带，
担负着进一步提高国民素质和为高等学校输送人才的双重
任务，处于承上启下的特殊地位。农村地区普通高中快速发
展、教育公平的保障对于农村地区教育发展、社会主义新农
村的建设以及和谐社会的构建都具有重要意义。
1．和谐社会构建对农村地区高中发展提出了教育公平
的要求
我国社会发展进入了一个新的历史时期，社会公平成为
和谐社会构建的基本准则，教育公平也越来越受到党和国家
的高度重视，社会对教育公平表现出前所未有的强烈愿望和
高层次追求。党的十六届六中全会提出了“优先发展教育，
促进教育公平”的战略决策，标志着我国已经进入了一个既
要加快发展，更要关注教育公平的新阶段、新时期。教育涉
及千家万户，惠及子孙后代，关系国家长治久安，是一个民
族最根本的事业，是构建社会主义和谐社会的基石。教育公
平是社会公平在教育领域的延伸和体现，是指人们对教育资
源配置和教育机会供给的认识和判断，包括教育权利平等和
教育机会均等两个方面，其核心是教育机会均等。教育公平
是和谐社会的重要基石，教育不公是最大的群体歧视和影响
最深远的社会不公，最终会影响到社会的整体稳定和持续发
展。随着农村地区“普九”的基本实现和社会的进一步发展，
农村普通高中已经成为农村教育发展最薄弱的环节，改革与
发展农村地区普通高中教育，改善农村地区普通高中教育不
公平的现状，已成为一项刻不容缓的任务。
2．新农村建设为农村地区高中的发展提供了新契机
党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国
现代化进程的重大历史任务。新农村建设为农村教育提供了
有利的历史机遇。我国全面可持续的发展、小康社会的建设，
重点难点在农村，没有农村的小康就没有全国的小康；社会
主义和谐社会不仅是城市的和谐，更要有农村的和谐。目前，
农村高中阶段教育经费严重短缺，办学条件还十分落后，师
资力量也显薄弱，人民群众对优质高中资源的需求与区域高
中教育资源配置过大已成为我国农村地区高中发展中的主
要矛盾。农村教育发展的“瓶颈”问题，限制和约束了农村
劳动者人力资本积累和文化素质提高，影响到了农村教育发
展进而影响到了整个农村的发展。新农村建设为农村高中的
发展，提供了物质文化条件，为教育公平的实现提供了契机。
3．普通高中持续发展需要教育公平
上世纪 90 年代中期以来，各地不断加大政府投入，广
泛吸收社会力量参与，积极发展高中教育，普通高中事业得
到了快速发展。2005 年，全国普通高中学校达到 16 092 所，
比 2000 年增加了 1 528 所，招生规模达到 878 万人，比 2000
年增加了 405 万人；普通高中在校生人数达到 2 409 万人，
比 2000 年增加了 1 208 万人，在校生人数整整翻了一番。
包括普通高中在内的高中阶段教育毛入学率达到 52.7%，比
2000 年提高了近 10 个百分点；初中学生升入高中阶段学校
的比例达到 69.7%，比 2000 年提高了近 18 个百分点。北京、
上海等大中城市率先基本普及了高中阶段教育。在我国 2000
年基本完成普及九年义务教育的历史性任务后，高中教育一
度成为整个教育事业发展的“瓶颈”，近年来高中教育的快
速发展在一定程度上缓解了“瓶颈”问题。但是，高中教育
在进入快速普及化阶段后，人民群众对高中教育特别是普通
高中教育的需求矛盾越来越从单纯的数量要求转向对优质杨润勇：农村地区普通高中发展中的教育公平问题研究
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高中资源的强烈需求。这就客观上提出了普通高中教育发展
中必须实现均衡配置教育资源，减少区域高中教育发展中校
际之间教育资源配置差距过大而引发的择校热、高收费和乱
收费等教育公平问题。换言之，普通高中要持续高速发展，
实现十六大提出的“普及高中阶段教育”的目标，必须切实
解决现实中的不公平问题，达成高中教育的快速、协调、高
质量的发展。
二、农村地区普通高中发展中的教育不公平的现状与分析
1．“教育不公”现象的基本表现
（1）农村地区普通高中规模不足
从全国情况看，城市普通高中学校数量呈现逐年攀升的
趋势，但农村地区普通高中学校数量却在逐步减少。1995
年，我国城市、农村普通高中的数量分别为 13 991、3 112
个，到 2005 年，则分别变化为 16 092、2 180 个。农村地区
普通高中在校生占整个普通高中学生的比例从 1995 年的
24.09%下降到 2004 年的 11.49%。
由于学校校舍和师资短缺，农村地区普通高中“大班”
现象十分普遍。据有关部门调查，2004 年全国普通高中班
级人数超过 56 人的“大班”占全国普通高中班级总数的
58.7%，其中城市“大班”比例为 48.6%，农村地区普通高
中“大班”比例则高达 65%，个别地区的学校甚至出现了百
人以上“超大班级”。
农村地区初中毕业生升入普通高中的数字变化也在一
定程度上反映了普通高中资源不足。据笔者调查，农村地区
普通高中升学率从 1998 年的 26%下降到 2004 年的 20%，
而该市① 城市普通高中却从 36.8%上升至 48.9%，两者差距
逐渐扩大，反映了农村地区普通高中日趋萎缩的现实。
（
2）农村地区普通高中呈现两极分化趋势
在同一区域内，农村一般普通高中与重点高中（如“县
中”）之间的差距十分明显，且有进一步拉大的趋势。以笔
者调查的 3 个县区为例，“县中”与一般普通高中（县中之
外学校的总平均）年度生均公用经费相差 1.6~9 倍不等；2000
年以来生均基本建设费 3 县“县中”与一般普通高中平均相
差 5.2 倍，3 县“县中”近年来均有大型的“扩建”项目，一
般普通高中则有 5 所高中几年来没有任何“建设投入”；“县中”
装备设施近 3 年累计投入达到了一般高中的 6 倍左右。
重点高中与农村一般普通高中的投入差异也直接带来
了二者之间两极分化趋势。某县中与本县的农村普通高中相
比，教师平均收入相差悬殊；随着重点高中凭借自身的“品
牌”优势竞相扩大教育资源，其师资水平、生均校舍面积和
生均设备值、生均图书等诸项均几倍于一般高中；办学条件、
师资等方面的巨大差异，也必然影响到了两类学校的“质
量”。2004 年高考，某县“县中”二类本科上线率达到 37%，
而全县其他农村高中的平均数却只有 9%。高考成绩的巨大
反差则进一步加大了两类学校的生源差异：“县中”往往网
络了全县（区）所有的中考高分考生，出现了人满为患的情
况；而农村一般高中则只好招收“不入流”的学生，很多学
校出现了“吃不饱、招不满”的现象。如此循环，两类学校
差距越来越大，最终呈现了泾渭分明的“极化”特征。
（
3）农村地区高中阶段招生学生“择校”现象普遍
“择校”是当前我国普通高中教育面临的最突出的教育
公平问题，是高中教育公平问题中的焦点，也是人民群众最
为关注的热点问题。如上分析，由于一定区域内优质普通高
中教育资源过分集中，而且整体上仍处于短缺的局面，人民
群众对优质高中资源的强烈需求，导致了近年来普遍的普通
高中择校问题。仍以本研究主要调查的 3 县为例，重点中学
中学生交费择校的人数比例从 1/3~1/2 不等，总体呈现逐年
上升的趋势，近年来增幅则呈现跳越式增长的态势。
“择校热”引发了农村地区普通高中的“基建潮”。为
了在日渐惨烈的竞争中占得先机，不论“重点高中”还是一
般普通高中都竭尽全力建校舍、扩规模、增容量。重点学校
之间更是掀起了一股“豪华建设”的攀比风，导致了农村地
区普通高中近年来投资过多、过于集中的问题出现。在 2005
年笔者走访的 13 所普通高中，没有一所高中没有债务，学
校最高负债达到了千万元。当然，在农村地区，普通高中建
设理论上依赖的县财政普遍拮据的情况下，负债贷款就成为
了筹资建设的基本方式，而各校偿还债务的思路则普遍看好
“收费”，包括收取越来越高的择校费用。有校长坦言：贷
款、学杂费、择校费在支撑着庞大的高中建设摊子。在缺乏
严密监督的背景下，多收费、高收费、乱收费就成为农村地
区普通高中的生存、发展之道。
客观地说，择校费打破了教育经费长期以来的困境，一
定程度上补充了重点高中经费不足，有利于扩大优质高中教
育资源的供给，调节优质教育资源的需求。但是择校费的负
面影响却更为明显，择校加剧了教育发展不均衡，使教育资
源配置日趋不合理；日趋昂贵的择校费则使一些贫困学生享
有的优质教育的权利丧失，加重了学生家庭负担，很大程度
上违背了教育公平的原则。“择校”本身就会引发以权择校、
以钱择校等教育不公正问题，在择校热背后还必然地隐藏着
“乱收费”这个人民群众最为反感的教育不公问题。
（
4）农村地区普通高中学生失学、辍学问题严重
“十五”期间，在普通高中教育规模扩大后，农村地区
普通高中贫困生就学困难问题日趋突出。一部分品学兼优的
贫困家庭学生因得不到有效资助，不能进入普通高中就读；
还有相当一部分农村地区成绩优秀的初中毕业生因家庭贫
困不得不中止学业。2005 年，全国普通高中在校生 2 409.1
万人，其中农村地区普通高中学生达到 1 567.7 万人。据有
关部门测算，2005 年全国普通高中共有农村贫困家庭学生
323 万人，占全国普通高中贫困家庭学生总数的 80%左右。
为解决普通高中贫困学生就学问题，各地通过举办“宏志
班”、减免学费等措施，对部分学生进行了一定的资助，但
是由于处于非义务教育阶段的普通高中教育学费标准、生活
费用较高，贫困学生数量较大又多分布在农村地区，因此学
生受资助面过小，资助经费没有保障。农村地区高中学生“辍第 29 卷第 1 期唐山师范学院学报 2007 年 1 月
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学”现象呈增长趋势。我们对 3 所农村非重点高中学校近 5
年毕业的学生进了调查，结论是：能修完三年学业的学生平
均只有 74.5%，辍学人数超过 1/4。据初步调查，全县以至
邻近地区的农村中学都有类似的情况，有的中学流失率在高
二年级甚至接近 50%。农村地区贫困家庭学生失学、辍学问
题严重困扰着高中教育的发展，造成教育资源的极大浪费，
引起了农民群众的关注。
2．“教育不公”现象背后的主要问题
纵观以上诸多教育不公平现象，可以看出，几种典型的
现象有着密切的关联，而农村地区普通高中发展中最为突出
的就是“择校”问题。特别是在教育部会同有关部门制定了
“三限”（限分数、限钱数、限人数）政策之后，“择校”实
现了合法化，有些地区绝无“严格执行政策之意”却有“钻
政策空子之嫌”，在“择校”合法的外衣下，为了本身的利
益几尽扩招、多收费用之能事，甚至在农村地区相当多的重
点高中仍然还在利用所谓的“三限”政策招收“复读生”，
进一步加剧了“优质高中资源短缺”。从表面上看，择校是
农村地区普通高中发展过程中“优质资源相对不足”造成的。
实际上，问题的根源在于农村地区普通高中资源现实差距过
大，导致人们对高中教育不公平的感觉日益强烈。“择校”
实际上是众多学生家长、择校生的一种无奈之举。
从教育公平的角度来讲，择校以及其他问题可归纳为两
点主要的教育不公问题：其一，农村地区初中毕业生进入普
通高中存在着较大的就学机会不均等问题。在义务教育阶段
已经基本解决了入学机会平等问题的今天，普通高中的入学
机会问题理应纳入到议事日程，这是教育公益性属性的基本
要求。当然农村地区普通高中的入学机会不均问题还可以细
化为两个方面：区域间、城乡间高中教育的就学机会存在着
较大的差距；无序“择校”问题。其二，农村地区普通高中
的教育过程存在着极大的不平等。城乡间、学校间硬件条件、
师资队伍差距过大，学生就学条件相差悬殊，接受普通高中
的结果自然就会出现“不公平”的结局。
3．“教育不公”问题产生的根源分析
（1）对重点高中“长期倾斜”的政策导向
新中国成立以来，我国基础教育领域一直按照“集中财
力办好一批重点小学、重点初中和重点高中”的思路，1953
年《教育部关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》、
1980 年《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》、1995
年国家教委《关于评估验收 1 000 所左右示范性普通高级中
学的通知》等各个时期的重点文件对重点学校的经费保障、
办学条件、师资配备、教育管理等都做出了对包括重点高中
在内的重点学校实施“重点校重点建”的倾斜政策。
重点学校政策是我国在特定历史条件下采取的加快教
育事业发展的重要举措，而且，重点学校在我国教育资源短
缺时期“多出人才、快出人才”起到了相当的作用，也积淀
了丰富的优质高中资源。但是，站在新的历史时期，以教育
公平的视角审视，重点学校政策人为拉大了农村地区高中学
校之间的差距，违背了人人平等享有公共教育自愿的公平原
则，剥夺了多数人享有权利；重点校与普通校之间在教育资
源的配备中出现了“马太效应”，衍生了大量的薄弱学校，
制约了高中教育普及目标的实现。
（
2）对农村地区高中“不‘管’不‘投’”的管理方式
在教育发展的体系中，我国历来奉行“抓两头、放中间”
的管理方式，普通高中既没有享受义务教育那样政府的全
力保障，也没得到高等教育那种在政府投入的前提下，收
取学生学费、吸收科研经费以及校办企业收入的多渠道收
费政策支持。据统计，2004 年全国普通高中财政预算内教
育经费仅占普通高中教育经费总数的 42.3%，个别省份尚
不足 30%；而“十五”期间全国高中建设和发展中的负债
总额已达千亿元。
