一是当前政府财力无法完全满足本项目当前建设投资
支出。本项目属于基础设施，但由于财力所限，目前财政短
期无法承担本项目的建设投资支出。在此背景下，通过引进
社会资本方参与融资、建设、运营、管理及维护工作，政府
方无需在建设期承担全部投资支出。如果项目需要提供可行
性缺口补助的，则政府方通过在合作期限内给予相应的运营
补贴，可以平滑财政支出，缓解政府短期投资压力。
二是提高公路运营及管理效率。本项目拟将建设和后期
运营维护统一整合实施，通过充分竞争的方式引入社会资本
方参与，有利于引导社会资本方从项目全生命周期的角度，
统筹考虑建设和运营管理工作，利用其先进技术和管理经验，
提高公路建设、运营、养护的效率与质量。
2.6 项目运用 PPP 模式运作的可行性①
一是高速公路推进 PPP 模式的政策环境比较成熟。国务
院、财政部、国家发改委、交通运输部等都发布了一系列 PPP
政策和指导意见，如〘关于在收费公路领域推广运用政府和
社会资本合作模式的实施意见〙（财建〔2015〕111 号）、〘交
通运输部办公厅关于印发<收费公路政府和社会资本合作操
作指南>的通知〙（交办财审〔2017〕173 号）。
经验。公路工程领域一直受到社会资本方高度关注。十多年
来，一大批社会资本方已经参与过国内多个公路工程的投资
建设与运营工作，形成了一批具有公路投资、建设和运营经
验的社会资本方。
三是四川省对 PPP 模式项目的大力推进和支持。四川省
积极响应国家号召，在基础设施和公共服务领域推动 PPP 模
式。通过建立健全的相关法规制度，规范完善各种政策措施，
制定出台了多个配套文件，搭建交流服务平台，为社会资本
方营造了良好的外部环境。
四是本项目已通过物有所值评价和财政承受能力论证，
能够提高建设和运营管理效率，且具备可行性。
2.7 项目运用 PPP 模式运作的目标和意义①
一是拓展公路建设融资渠道，缓解政府在短期内对本项
目的投资压力，形成多元化、可持续性的资金投入机制，有
利于筹集项目建设所需资金，有效减轻当期财政支出压力，
弥补当期财政投入不足，平滑年度间财政支出波动，防范和
化解政府性债务风险。
二是促进政府职能更多向规划、监管与提供公共服务转
变。社会资本方承担项目的建设、投资、融资、运营和维护
等责任，政府作为监督者，减少对微观事务的直接参与，更
① 可以根据项目具体情况编写。
9四川省高速公路 PPP 项目实施方案参考文本（2018 年版）
多的转向战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，
有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，促进建立有
效的监管机制。
三是促进财税体制改革。根据财税体制改革要求，现代
财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制，实行
中期财政规划管理，编制完整体现政府资产负债状况的综合
财务报告。PPP 模式要求政府从以往单一年度的预算收支管
理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革
的方向和目标高度一致。
2.8 项目实施机构与政府出资人代表（若有）
经授权，作为本项目实施机构，负责
本项目识别论证、项目准备、项目采购、项目执行及项目移
交全过程组织实施和各项具体工作的安排。
授权作为本项目政府出资人代表。
根据上述风险分配原则，项目设计、建造、财务、养护
等风险主要由社会资本方承担；项目本级政府权限内的法律
政策等风险由政府承担；不可抗力风险、超出地方政府权限
的法律政策风险等由政府和社会资本方合理共担。具体风险
未能及时完成融资交割、融资成本超出预期、未能完成
项目建设所需资金等风险由社会资本方自行承担。社会资本
方应制定合理的融资计划，积极与相关金融机构和政府部门
沟通落实融资条件，采取多种增信措施降低融资成本，并按
照 PPP 项目合同的规定及时完成融资交割。基准利率变动带
来的风险由社会资本方承担。
3.2.2 设计风险①
项目申请报告或工程可行性研究报告通常由政府负责
完成，其缺陷责任由政府相关部门承担。
若政府先行委托初步设计和施工图设计单位，项目确定
社会资本方后，政府向社会资本方移交初步设计、施工图设
计工作，应强化项目业主设计管理，项目业主应建立自身的
技术支撑体系，明确专门机构，对项目勘察设计等前期工作
进行全面管理。相应设计文件缺陷的风险由社会资本方承担。
若由政府或社会资本方单独主导完成初步设计、施工图
设计成果的，则相应设计文件缺陷的风险由主导方承担。
项目实施机构提出的设计变更，由项目实施机构承担工
程变更风险，并就该变更导致的项目投资增加给予社会资本
方相应的补偿。
由社会资本方提出的设计变更，社会资本方应就项目设
计优化内容报政府部门审批通过，同时社会资本方应加强施
工建设过程中设计优化及工程变更管理，并对项目优化设计
中出现的任何缺陷负全部责任。
3.2.3 建设风险
3.2.3.1 工程建设质量及安全生产
本项目工程质量风险及安全生产风险由社会资本方承
担。为提高本项目工程质量，保证项目安全生产，社会资本
方应建立完整的质量保证和质量控制方案，并制定严格的安
全生产规章制度，于项目开始施工后严格执行，同时也应按
照适用法律、行业惯例执行工程建设程序。如果发生安全生
产事故，社会资本方应承担全部责任。项目实施机构应对社
会资本方的工程建设质量及安全防范措施进行检查，如发现
任何缺陷，社会资本方应及时补正，否则项目实施机构有权
兑取履约保函的相应金额。
3.2.3.2 因政府方原因导致项目投资超出概算
17四川省高速公路 PPP 项目实施方案参考文本（2018 年版）
如因政府原因提出提高设计标准、调整局部路线方案、
增加互通立交数量等应当按照设计变更管理办法履行审批
程序，由此引起的项目投资超概风险由政府承担。
3.2.3.3 因社会资本方原因导致项目投资超出概算
因社会资本方原因导致项目投资超出概算的风险由社
会资本方承担。为控制建设成本，社会资本方应该建立可行
的成本控制方案，并于项目开始施工后严格执行。社会资本
方也应在遵守适用法律和行业惯例，保证工程建设质量的前
提下，通过优化工艺，使用新技术等方式控制建设成本。
3.2.3.4 职工健康和农民工群体上访
职工健康风险由社会资本方承担。社会资本方应按照适
用法律要求雇佣职员和劳工，并按时向职员和劳工合理支付
报酬，以及保障他们享有适用法律规定的所有权利。同时社
会资本方应采取预防措施以保证其职员和劳工的健康与安
全，并购买相关保险。
社会资本方应督促施工总承包单位及时足额支付农民
工工资。若未按时足额支付造成群体上访，社会资本方应及
时协调解决，否则项目实施机构有权要求社会资本方敦促施
工总承包单位及时支付农民工工资，或由项目实施机构直接
兑取履约保函的相应金额支付农民工工资。如因上述情况给
相关政府部门造成损失的，社会资本方或社会资本方责成相
关责任主体予以赔偿。
18四川省高速公路 PPP 项目实施方案参考文本（2018 年版）
3.2.3.5 征地拆迁风险
政府方负责协调做好征地拆迁具体工作。如因客观原因
无法按时完成征地拆迁工作，政府相关部门应及时进行协调，
研究解决举措。本项目的征地拆迁补偿安臵费用按照以下方
式承担。①
3.2.3.6 政府方导致的建设期延误风险
政府方导致的建设期延误风险由政府方承担。政府方应
建立沟通协调机制，并就此等延误承担相应违约金。
3.2.3.7 社会资本方导致的建设期延误风险
社会资本方导致的建设期延误风险由社会资本方承担。
为防范此类风险，社会资本方应制定完备的工程建设计划，
并严格按照计划执行。若在建设中出现延误，社会资本方应
向政府方及时说明情况，并做好补救措施。若确实出现建设
期延误的，社会资本方应就此等延误承担违约金。
3.2.3.8 考古文物的保护
在建设过程中，在本项目建设用地范围内发现有古墓、
古建筑或化石等具有考古、地质研究价值的物品，同时社会
资本方已经采取有效的保护措施，并及时通知政府相关职能
部门，若确实出现建设期延误的，社会资本方应与政府方各
自承担自身损失且建设期可以顺延。
