本项目类型属于旅游项目，根据国务院国发[2014]60 号《关于创
新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》第二十九条：推广
政府和社会资本合作（PPP）模式。认真总结经验，加强政策引导，
在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广 PPP
模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能
力。财政部财金财金[2016]91 号《关于联合公布第三批政府和社会资
本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》公示的 516 个项目第
三批 PPP 国家示范项目名单里旅游项目有 14 个占项目总量的 3%，
5商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
说明旅游项目适合采用 PPP 模式实施。
以商城县红色历史为轴，依托“商城起义”“商城 28 年红旗不
倒”“刘邓大军千里跃进大别山” 等核心资源，整合商城县的历史、
文化、乡村、农业、民俗等资源，以红+N 的融合思路为红色旅游产
品创意理念，采用动态情景化打造手法和体验旅游发展模式，构建一
心、两轴、四组团的红色旅游发展格局，布局五大功能分区，以 1 个
公园、2 个展馆、3 个红村为项目抓手，开发 4 条精品红色线路，把
红色旅游与生态休闲旅游、乡村度假旅游、民俗文化旅游、自驾时尚
旅游相结合，将商城县打造成集红色精神体验、红色文化研学、红色
生态观光、红色民俗体验、红色养生度假、红色休闲康体运动等多功
能于一体的红色风土人情体验县。并与扶贫政策相结合，推动商城扶
贫开发进程，带动商城县经济发展，脱贫致富，积极融入大别山红色
旅游区，建设国家红色旅游发展创新区，全域情景化红色旅游实验县，
商城县旅游业发展的新亮点等。把商城县建设成为全国有名的红色旅
游圣地，为大别山革命老区全面建设小康社会作出更大的贡献。
2、本项目前期准备工作充分，项目已完成立项审批。
根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办
法》的通知（财金[2016]92 号）第五条之规定：“新建、改扩建项目
的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论
证文件编制”，根据财政部财办金[2017]92 号《关于规范政府和社会
资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》第二项之规定：
新建、改扩建项目应按规定履行相关立项审批手续。很据河南省人民
6商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
政府豫政办明电[2017]62 号《关于印发河南省政府和社会资本合作
（PPP）项目操作流程的通知》第三项项目论证规定：政府采用直接
投资、资本金注入方式参与的 PPP 项目，按政府投资项目进行审批，
由具有相应审批权限的发展改革部门审批可行性研究报告。
商城县红色旅游特色小镇（一期）工程工程可行性研究报告已经
商城县发改委批复，项目已合法立项。
3、本项目建立了与项目产出绩效相挂钩的付费机制，项目建设
成本参与绩效考核的比例为 30%，以防固化政府支出责任。
根据财政部财办金[2017]92 号《关于规范政府和社会资本合作
（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》为避免政府支出责任固化，
本项目设置了项目建设成本参与绩效考核结果挂钩的机制，即 30%的
项目建设成本与项目运营维护绩效考核挂钩；70%的建设成本与项目
建设期的绩效考核挂钩。（详见第四章 4.4 绩效考核）
（三）项目背景
随着国内民众财富的积累、假期的增多以及消费意识的提升，近
年来，国内旅游市场日益火爆，大假小假，旅游景点人潮如织，旅游
城镇交通设施、配套设施常常由于过度饱和而陷入瘫痪，旅游市场的
激增刺激着旅游产品供给的提升需求。有主题的复合旅游能够满足不
同游客的特殊兴趣、爱好，对于游客更具吸引力和号召力。
本项目由商城县人民政府授权商城县旅游服务中心作为本项目
的实施机构，牵头负责项目实施过程中各项具体工作的安排。
（四）项目定位
7商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
以“让都市人回归、拥抱自然”为宗旨，将红色旅游特色小镇项
目打造成以推动商城区域跨越发展为目标，山水及红色文化资源为基
础，康养度假为引领的休闲旅游目的地，复合旅游集散综合服务、山
水游憩、休闲度假、教育培训、与生态休闲等旅游综合功能。
（五）项目建设的必要性
1.符合国家产业政策
随着现代人们生活质量的提高和生活观念的转变，旅游业的启动
和发展速度已远远超过了其他产业，在许多国家旅游业已成为支柱产
业，在我国也日渐发成为主导产业。为推进经济结构战略性调整、促
进产业升级、提高竞争力，旅游交通等基础设施建设，国家把重大旅
游度假项目、大型旅游资源综合开发项目建设、特色旅游小镇建设列
入今后一个时期有较大发展前景、市场需求较广、有利于开拓国内市
场和形成新的经济增长点项目，并予以重点鼓励和发展支持。发展改
革委《产业结构调整指导目录(2011 年本）》(2013 年修正）中第三
十四项旅游业第二条：乡村旅游、生态旅游、森林旅游、工业旅游、
体育旅游、红色旅游、民族风情游及其他旅游资源综合开发服务为鼓
励类项目。项目的建设符合国家产业政策要求。
2.是商城县产、城协调发展的需要
随着“十三五”规划各项政策的开展，城镇化的重点地位一再凸
显。在新经济新常态下，新型城镇化发展将不再一味追求速度发展，
新型城镇化是城乡统筹、城乡一体化的城镇化，而旅游是带动区域社
会经济综合发展的高效良性产业群，旅游不仅仅是一种产业经济，还
8商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
具有社会综合协调能力。旅游经济的本质，是以“游客搬运”为前提，
形成游客在异地的规模消费，从而实现“消费搬运”的效应，这一搬
运，是旅游跨越区域、跨越城乡二元经济结构，带动目的地发展的最
好手段。
在新常态下，商城县利用自身的信息经济、块状经济、山水资源、
红色文化等独特优势，加快创建红色旅游特色小镇，在旅游消费的拉
动下，项目将形成综合性、多样化的消费经济链，增加本地居民的就
业岗位（直接提供 625 个就业岗位、间接带动 1000-3000 的就业机
会）和收入，缩小城乡差距，美化城市环境，完善服务设施配套，提
升城镇品牌，项目的实施将直接带动县城 GDP 的快速发展，促进新型
城镇化城乡社会经济的协调发展，是商城县适应经济新常态的重大战
略选择。
3.是生态保护和旅游扶贫的需要
以“开发促保护、以保护促发展”，商城县财政能力有限，项目
区虽然旅游资源丰富，但未得到充分的开发，山区交通等基础设施缺
乏，区域经济发展落后，且商城县是国家级贫困县。通过红色旅游特
色小镇的建设，加强对区域内贫困人口的培训，引导农户改变生产、
生活习惯，参与到特色小镇中来，如发展农家乐、开发工艺品、当导
游等，通过特色小镇的集聚功能获取一定数量的回报，从而实现更好
地保护项目区的生态资源，实现良性发展。在全省进一步加快城镇化
建设的形势下，进行本项目建设，对当地基础设施、生态环境等的建
设，均具有较明显的促进作用，在提高就业机会，发挥致富功能作用
9商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
等方面也具有十分积极的带动作用。
4.商城县目前旅游业发展还处于起步阶段，旅游景区开发强度较
小，旅游产业链条尚不完善，旅游综合功能的发挥还不到位，商城地
域红色文化旅游内涵的挖掘还不深入，缺乏大项目和拳头文化旅游产
品的带动。不仅存在着如何把丰富的旅游资源转变为适应市场需求的
旅游产品的问题，而且，旅游产业各要素也还不同程度存在着不足，
产业化程度低，如何探索出一条“旅游催生城镇，城镇成就旅游”的
旅游城镇化道路是个难点。
红色旅游特色小镇的开发摆脱单纯景点建设的套路，将区域所有
资源纳入旅游资源体系，构建特色文化小镇域，形成对不同消费群体
的吸引，通过人流、物流、信息流的通道开拓，有利于优化区域旅游
产品供给结构的转型和改革，将成为商城县保持经济平稳较快发展的
持久动力。
5.有利于红色文化的传承
红色旅游是兼具政治教育、经济发展、文化传播等多种功能的特
殊旅游载体。发展红色旅游是新时期切实加强和改进青少年思想道德
建设的一项政治工程，是弘扬先进文化、传承民族精神的文化工程，
也是促进革命老区经济发展的经济工程。革命老区在战争年代为新中
国的建立作出了巨大贡献，留下许多革命历史文化遗产。这既是宝贵
的精神财富，也是发展红色旅游、推动革命老区经济发展的重要资源。
以习近平同志为总书记的党中央，高度重视爱国主义教育，反复强调
要充分利用各种教育资源，大力弘扬和培育伟大民族精神。
10商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
2016 年 7 月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近
平同志在庆祝中国共产党成立 95 周年大会中提到：“发展红色旅游
要把准方向，核心是进行红色教育、传承红色基因，让干部群众来到
这里能接受红色精神洗礼；对我们共产党人来说，中国革命历史是最
好的营养剂”。商城县红色文化特色小镇旨在打造中国第一红色文化
特色小镇，项目的建设将有助于红色文化的传承和传播。
综上所述，项目的建设是十分必要的。
（六）采取 PPP 模式的必要性和可行性
PPP 模式是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服
务建立的“利益共享、风险共担”的合作机制。本项目采用 PPP 模式
的必要性和可行性如下：
1.采用 PPP 模式的必要性
（1）采用 PPP 模式有利于拓宽融资渠道，缓解财政压力
随着商城县经济发展及人民生活水平的提高，创造一个良好的生
活生态环境成为人民对的政府工作的要求，本项目是改善商城县基础
设施条件的重大工程。项目总投资为 50016.35 万元（含土地费用），
若采用政府传统采购模式，政府可能会面临较大资金压力；而通过采
用 PPP 模式，引入社会资本方，政府在合作期限内对社会资本方付费，
缓解资金缺口，有效减轻商城县的财政负担，激发民间投资活力，加
快推进基础设施和公共服务项目建设，实现政府、社会资本方、社会
公众的共赢。
（2）降低全生命周期成本，提高建设项目运营效率
11商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
本项目引入社会资本方，负责项目的规划、设计、资本、建设和
运营，不再追求单个阶段成本最小化，而是通过资源的有效配置、风
险的合理分配，采用市场化运作方式，争取获得全生命周期最低成本，
实现物有所值。
（3）通过 PPP 模式，取长补短，让专业的人做专业的事
商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目的建设运营内容
包括：在运营期内，项目公司将主要负责本项目的运营维护工作。
（4）项目复杂程度高，通过 PPP 模式引入社会资本方先进理念、
建设技术及市场运营管理化模式，以此拓宽视野、统筹规划，推进项
目的高规格建设，全面提升商城县的经济发展水平。同时可以使政府
方专注于做好项目的监督管理工作，通过设定针对性的绩效考核体
系，可以更好鼓励社会资本方在项目建设和运营工作中发挥其资源和
管理经验上的优势。
2.项目采取 PPP 模式的可行性
（1）符合适用法律规定。
采用 PPP 模式符合《政府采购法》、《政府采购法实施条例》等
法规政策，2014 年财政部和发改委集中发布了一系列规范性文件和
操作指引，包括但不限于：财金［2014］76 号《关于推广运用政府
和社会资本方合作模式有关问题的通知》、发改投资［2014］2724
号《关于开展政府和社会资本方合作的指导意见》、财库［2014］214
号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、财库［2014］215
号《政府和社会资本方合作项目政府采购管理办法》、财金［2014］
12商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
156 号《PPP 项目合同指南（试行）》等一系列法律、行政法规、政
策等。
（2）符合财政可承受力的安排。2015 年 1 月 1 日起施行的新修
订《中华人民共和国预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建
立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能
力。
3.本项目采用 PPP 模式的优势
（1）平滑政府财政支出，增加公共基础设施设施供给。本项目
前期资本性投入大，通过引入社会资本方，可将短期建设支出转化为
合作期内的分期支付可用性服务费、可行性缺口补助和运营维护绩效
服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快公共基础设施建设。
（2）优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共基础
设施建设与服务效率。PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事，”本
项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资
本方来负责投资、融资、建设、和运营维护。同时，在风险最优分配
的激励约束机制下，社会资本方也有足够动力，统筹考虑项目的设计
方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实
降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。
（3）有利于转变政府职能。PPP 模式要求政府在与社会资本方
合作中“既不越位，也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，
切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评
估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本方
13商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。
（4）有利于财政资金的资源配置，增加社会公共效益。本项目
采用 PPP 模式实施不仅拓宽了政府方融资渠道，缓解政府方财政压
力，还利于财政资金的资源配置，增加社会公共效益。通过 PPP 模式
引入具有相关业务经验并具备雄厚实力的社会资本方，充分发挥其专
业分工的优势，利用其成功的技术和管理经验，提高本项目经济效益。
通过开发市场引入竞争，可以提高公共基础设施的总体运行效率。
（七）物有所值评价及财政承受能力论证
1.物有所值评价
根据《PPP 项目物有所值评价指引》（财金[2015]167 号）的要
求，及本项目商城县红色旅游特色小镇（一期）工程的实际情况，对
本项目开展 PPP 模式物有所值评价，通过定性与定量相结合，进行物
有所值评价。
（1）物有所值定性评价
通过采用 PPP 模式，本项目可通过《PPP 项目合同》将本项目工
程的建造、运营、维护等阶段的部分风险转移给社会投资方，由社会
投资方通过其在本领域中丰富的资源和经验优势，对项目工程进行融
资、建设、运营和维护。这种风险分担、转移的方式比传统采购模式
更好的将项目的建设运营风险对项目的影响降到较低的水平。
本项目总投资 50016.35 万元，投资额较大，如采用传统采购模
式运作，则资金筹集所需时间较长，将影响项目产品及服务的提供时
间。本项目主要的效用在于商城县红色旅游特色小镇（一期）工程建
14商城县红色旅游特色小镇（一期）工程 PPP 项目实施方案
设的需要，采用 PPP 模式，组建的项目公司可以更好的完成项目的建
设与运营。项目公司的设立、资金的筹措使用等方面建立完善的管理
协调机制，不存在政策及技术障碍。
本项目采用 PPP 模式较传统采购模式
