清远市职教一路西延线【规划名：沙田路】（凤翔北路至飞来北
路）道路工程 PPP 项目。
1.2 项目实施机构
1.2.1 项目实施机构
项目发起人：清远市政府。
项目实施机构：清远市代建项目管理局。
1.2.2 项目物有所值评估实施主体
清远市财政局。
1.2.3 物有所值评估机构
评估单位：广东省国际工程咨询有限公司。
资质证书：工咨甲 12320070040。
法定代表人：蒋主浮。
发证机关：中华人民共和国国家发展和改革委员会。
1.3 评估目的
本工程为清远市职教一路西延线【规划名：沙田路】（凤翔北路
至 飞 来 北 路 ） 道 路 工 程 ， 意 向 采 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作
（Public-Private-Partnership， PPP）模式建设。
为评估项目建设模式选择的可行性、科学性且符合国家政策规定及鼓励发展方向，清远市人民政府、清远市财政局委托我司对本项目
全生命周期进行物有所值评价，对该项目采用 PPP 模式是否能够实现
比传统的公共采购模式更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的
资源配置或更合理的风险分配等因素进行定性、定量分析，对项目“物
有所值”做出结论，为清远市政府建设模式选择（PPP 建设模式、政
府传统采购模式）提供决策依据。
评估结论可作为本项目最终采用的建设模式（PPP 建设模式、政
府传统采购模式）的建议：若评估综合结果表明采用 PPP 模式比传统
模式更能提高公共服务效率、节约全生命周期成本，则推荐采用 PPP
模式；反之，若评估结果表明与传统模式相比，采用 PPP 模式并不能
显著性提高公共服务效率、节约全生命周期成本，则需结合其它判断
因素对本项目进行评估，若最终综合因素表明，采用 PPP 模式并不能
促进公共基础设施和相关服务效率、节约全生命周期成本，则不能采
用 PPP 模式进行建设操作。
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）规定：本项目物有所值评估报告应与
财政承受能力论证报告协同在项目识别阶段对项目进行综合评估，同
时通过物有所值及财政承受能力评估的项目才能进行 PPP 项目准备
阶段。
1.4 评估依据
1、 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
2的通知（财金[2014]113 号）；
2、 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的
通知（财金〔2014〕76 号）；
3、 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知
（财金〔2014〕156 号）；
4、 关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知
（财金〔2015〕57 号）；
5、 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见
（发改投资〔2014〕2724 号）；
6、 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理
办法》的通知（财库〔2014〕215 号）；
7、 《基础设施和公用事业 PPP 合作管理办法》（中华人民共
和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和
国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国
水利部、中国人民银行令第 25 号）；
8、 财政部、住建部关于市政公用领域开展政府和社会资本合
作项目推介工作的通知（财建〔2015〕29 号）；
9、 财政部、环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会
资本合作的实施意见（财建〔2015〕90 号）；
10、 财政部关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通
知（财金[2015]167 号）。
31.5 物有所值评估总概
1.5.1 物有所值概念
VFM（Value for money）即物有所值是 PPP 采购过程中的决定性
因素。VFM 是在满足公共需求条件下，全生命周期成本、风险、期限
和质量的最优集合，也是决定采购是否选用 PPP 模式的重要考虑因
素。通过物有所值的项目则表明采用 PPP 模式是否能够实现比传统的
公共采购模式更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的资源配置
或更合理的风险分配。
国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发
改投资[2014]2724 号）中规定：“为提高工作效率，可会同相关部
门建立 PPP 项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP 模
式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方
案进行可行性评估，确保‘物有所值’，审查结果作为项目决策的重
要依据”。
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的
通知》（财金[2014]113 号）规定“应对项目实施方案进行物有所值
和财政承受能力验证，只有同时通过两项论证的项目，才能由项目实
施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；
经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式”。
根据此操作指南，物有所值主要运用于 PPP 实施全过程中的价值
评估与绩效考核：在项目前期评价中，主要用于研判项目“是否应采
用 PPP 模式”以及“采用 PPP 模式时选择何种社会投资者的投标方案
4更为有效”；在项目实施过程中和后期评价中，则主要用于绩效审核，
考察“项目对于既定目标的实现程度”以及“项目的可持续性”。
1.5.2 本项目物有所评价关键点
清远市人民政府、清远市财政局委托本司对“清远市职教一路西
延线【规划名：沙田路】（凤翔北路至飞来北路）道路工程”进行物
有所值评估，用于项目前期评价，研判项目“是否应采用 PPP 模式（还
是传统采购模式）”以及“采用 PPP 模式时选择何种社会投资者的投
标方案更为有效”。
主要解决的问题如下：
（1）对项目立项的必要性进行分析。即对所提出的项目进行审
核评估和排序，确定所将要实施的项目是否属于必须。
（2）对项目实施的模式进行比选分析，即对采用传统政府投资
模式和 PPP 模式采购项目的成本、所带来的效率和服务质量进行比较。
1.5.3 物有所值评价流程
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）规定第八条规定“财政部门（政府和
社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物
有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展”。
根据清远市的有关要求，本项目物有所值评价需开展定量评价。
因此，本评估报告从定性及定量两方面对“清远市职教一路西延线【规
划名：沙田路】（凤翔北路至飞来北路）道路工程”进行评估。由于
本项目处于项目前期筛选阶段，故以定性评估为主，定量分析为辅，
5对项目物有所值进行双重检验。最终综合定性评价、定量评价和补充
评价的结果，决定项目是否采用 PPP 模式并给与 PPP 模式选择方案建
议。简要流程见图 1-5-1。
图 1-5-1 物有所值(VFM)评估流程
6定性评估 PPP 运作方案的可行性、主观验证项目的建设目标、服
务需求以及计划采用的具体模式是否有可能为私人部门提供足够的
进入项目和利用关键价值驱动因素的空间，能否为政府部门提供物有
所值，以及政府方是否可以负担。
定性评价项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采
购模式相比能否降低全生命周期成本、能否增加供给、优化风险分配、
提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政
府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量
值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
同时通过 VFM 定性及定量分析的，则表明此项目采用 PPP 方案较
之传统政府采购方案更能节约全生命周期成本、提高运营效率，实现
物有所值。若不能通过 VFM 定性或定量评价，则表明本项目采用的
PPP 模式方案不适合，则需对 PPP 运行模式进行调整；若仍不能通过
VFM 评价的，则表明项目不符合 PPP 基本准则，不建议采用 PPP 模式
而推荐使用传统的政府采购模式。
基于物有所值论证，提供本项目 PPP 采用模式、服务制定、监督
管理等建议，并为后续社会资本方的选择提供基础。按照公平、公正、
科学、合理的原则，政企双方以发布的“竞争性磋商文件”和投资人
提交的投标报价文件为基础，就谈判参数数据库中双方关心的问题进
行磋商，消除分歧、寻求共识，尽可能优化磋商条件。通过磋商，政
府将与各投资人磋商的结果分别整理汇总，并将相关参数的变动情况
7反馈到财务模型中，得出谈判后的约定价，经投资人确认后结合本项
目 VFM 计算公式(VFM=PSC-PPPs)计算最终的 VFM 价值，原则上将 VFM
最大的相应投资人确定为中选人。
89
第二章
项目概况
2.1 项目背景
2.1.1 项目建设的由来
近年来，清远市的城市综合实力显著增强。社会经济综合实力从
全省的倒数前几名，一跃发展成为广东省工业十强市和全国地级市综
合增长竞争力排名第一的城市，并成为我国首批“宜居城市实践研究
基地”。《清远市主体功能区规划（2010-2020）》提出了清远市“对
接大广佛、融入珠三角、广清同城化”的区域一体化发展战略，并规
划了国土开发总体战略布局、城镇化战略格局、产业发展战略布局、
农业发展战略布局、生态安全战略布局、综合交通战略布局等内容。
形成“一环、两轴、三中心、五组团”的空间结构形态。
根据《清远市城市总体规划（2010—2020）》，未来清远城市内
交通结合现状路网格局，将形成方格网状的路网，呈“方格网”格局。
未来道路结构主要分为：“六纵、八横、一环”。为提高城区交通效
率，进一步促进清远市城市发展，满足城区人民群众的出行需要，清
远市人民政府决定，按照城市道路网规划，分步实施新城区道路的建
设，在以上背景下，清远市规划建设职教一路西延线[规划名：沙田
路]（凤翔北路至飞来北路）道路工程。
根据清远市委办公室 2016 年 3 月 22 日《市委常委会议决定事项
通知【2016】25 号》（见附件二），市委六届第 146 次常委（扩大）
会议提出启动市中心 2016 年重点建设项目有利于加快中心城区扩容提质步伐，改善城市形象，提高城市竞争力和吸引力，并在 2016 年
启动建设项目清单中将本项目纳入 PPP 项目组。
2.1.2 项目建设意义
1、项目建设落实清远市有关规划。
根据《清远市国民经济与社会发展“十二五”规划》的指导思想，
在更高层次上全面推进“工业化、市场化、城市化和后花园”的发展
战略，能全面提升地区可持续发展能力，将加快建设和谐清远、绿色
清远、活力清远，对促进人民群众全面发展和社会的全面进步，实现
新的跨越式发展，为全面建设小康社会，基本实现现代化奠定更坚实
的基础。清远市城市发展总目标提出：突出工业和旅游两个重点，发
展以高新技术为特点的现代工业和以旅游商贸、旅游服务为特色的第
三产业，加快经济发展、建立良好的生态环境，突出城市山水特色，
把清远建设成为珠江三角洲后花园和新兴的现代工业城市。要实现这
一目标，加快清远市和清城区交通网络的建设显得尤为必要，“十二
五“规划也将加快基础设施建设。特别是加强交通基础设施建设作为
一项重要的任务。通过加快城市道路等基础设施建设，能够带动城市
空间“东进南拓”，实现清远市人口、资源和环境的整合利用和可持
续发展。项目的建设，符合清远市城市发展规划总体战略，同时是保
障“三化一园“战略的重要保障，对实现清远市国民经济与社会发展
总体目标，具有深远的影响。
2、项目建设有利于促进清远市新一轮的经济腾飞。
在城市建设中，基础设施要先行，抓好基础设施建设也是发展规
10划中的主要工作任务之一。基础设施的载体是道路、给排水、供电、
供热、通讯等工程。只有建立功能完善的城市基础设施，才能促进清
远市新一轮的城市开发建设，负担起城市巨大的物质能量消耗，才能
吸引众多有实力的投资主体落户，才能不断地做大做强，形成规模化
产业，有效地带动清远市的建设大发展和经济腾飞。随着城市基础设
施建设的逐步落实和完善，必将彰显出清远市巨大的发展潜力。
因此，项目的建设不仅能扩大目前清远市交通道路骨架的问题，
还有利于提升清远市的城市形象。项目建设有效地完善了城市的交通
基础设施建设，是清远市居民出行便利、经济发展的必要保证。交通
环境的改善将会带动清城区乃至整个清远市的经济发展和竞争力提
高，促进清远市在新起点上实现更好更快地发展。
3、项目建设是改善城市交通现状，完善城市道路系统的需要的
要求。
由于目前清远市的城市道路系统还不够完善，交通组织过分依赖
主干道。由于次干道、支路的建设还没有跟上，没有相应配套道路进
行分流，因此，交通流量分配欠缺合理。主干道交通压力过大，交叉
口的延时加大，影响了行车效率和通行质量。随着城市发展的日益加
快，市域范围的不断扩大，道路交通需求将更加迫切，主干道的交通
压力也越来越沉重。特别是广清大道以西地区，目前只有人民西路和
清远大道两条主干道，其他道路尚未建成通行，道路系统结构不合理。
因此，尽快完善主干道道路系统，改善交通通行质量，提高市政设施
水平，成为了清远市城市建设进程重要的一环和城市社会和经济发展
11的重要任务。
综上所述，项目的建设符合国家和地方政策，符合清远市的发展
规划，有利于促进清远市的建设，从而引领清远市的经济社会快速发
展。
2.1.3 项目的前期工作
本项目可研于 2016 年 7 月 6 日已完成审批，批复见附件一。
2.2 PPP 运作方式
2.2.1 PPP 运作的必要性分析
1、PPP 模式简述。
2010 年，国务院发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康
发展的若干意见》（国发〔2010〕13 号文，“新 36 条”）提出：“进
一步鼓励和引导民间投资…积极引入市场竞争机制，大力推行市政公
用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业 PPP
合作制度”。此后，国家发改委、财政部、住建部、工信部、国资委
等近 30 个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则，
力推各地政府引入社会资本，发挥市场配置资源作用，采用 PPP 模式
授予授权法人和组织以 PPP 合作权，开展基础设施和公共事业的建设
和经营。
根据国务院发布的《基础设施和公用事业 PPP 合作管理办法》，
基础设施和公用事业 PPP 合作权，是指政府采用竞争方式依法授权中
华人民共和国内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风
12险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公共事
业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
2014 年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》
（国发[2014]43 号），进一步明确地方政府举债融资机制和权限，
强调政府性债务只能“通过政府及其部门举借、不可通过企事业单位
等举借…地方政府举债采取政府债券方式，以对应的政府性基金或专
项收入偿还…剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新
增政府债务”。鉴于中央对地方政府举债程序、融资渠道、债务规模
控制、债务风险的严格考核，对于有一定收益的公益性事业项目，国
务院鼓励地方政府积极采用 PPP 模式，授予社会资本 PPP 合作权，参
与项目投资及运营。
