项目名称：清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：
中宿路】PPP 项目
项目类型：社会事业与其他
项目所属行业：市政道路及市政公用
项目所在地：广东省清远市
实施机构：清远市代建项目管理局（以下简称“市代建局”）
(
二
)
实施背景
目前，清远市的城市道路系统还不够完善，交通组织过分依依靠人民西
路和清远大道两条东西向交通主干道，向南与 107 国道的联系，则主要依
靠广清大道。由于次干道、支路的建设还没有跟上，没有相应配套道路进
行分流，因此，交通流量分配不尽合理。主干道交通压力过大，交叉口的
延时加大，影响了行车效率和通行质量。
随着城区发展的日益加快，城市范围的扩大，道路交通需求将更加迫
切，主干道的交通压力也越来越沉重。特别是广清大道以西地区，目前只
有人民西路和清远大道两条主干道，其他的道路尚未建成通行，道路系统
结构不合理。因此，尽快完善主干道道路系统，改善交通通行质量，提高
市政设施水平，成为了清远市城市建设进程重要的一环和城市社会和经济
发展的重要任务。
按照清远市的城市总体规划，清远市的城市发展方向是“东进南拓”。
北江以南地区(小市)己经成为清远市的城市中心。随着社会经济的飞速发清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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展，以广清大道、连江西路为轴心的中心城区范围已经不能满足城市发展
的需要。于是，广清大道以西至城西大道之间的区域，成为了中心城区向
外拓展开发的主要方向。
本项目中的沙田路、中宿路以及松岭路的建设将完善市区主干路网系
统，加强市区各方向的联系。
鉴于以上清远市政道路建设的迫切需要，鼓励和引导社会资本参与市
政道路基础设施建设与运营，推广政府和社会资本合作（PPP）模式在清远
市政道路建设与运营的应用，转变清远市政府职能、创新投融机制、改善
城区交通现状，完善城市道路系统，改善清远市人居环境，促进清远市城
市建设进程，加快清远社会经济发展，清远市人民政府决定启动清远市职
教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目（以下
简称“本项目”），并授权清远市代建项目管理局为实施机构，负责项目准
备、采购、监管和移交等工作。
(
三
)
提供的公共产品和服务内容
职教一路（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】道路工程
本工程线路呈东西走向，起点位于凤翔大道交叉口，终点位于旅游大道
交叉口，全线长度 7.3km，道路等级为城市主干路，设计车速 60km/h，道
路宽度 45m，双向 6 车道。全线设平交口 5 处，中小桥 5 座，涵洞 13 道。
本项目服务内容包括上述工程的建设、运营、维护等。
(
四
)
采用
PPP
模式运作的必要性和可行性
1.
PPP
模式运作的必要性
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国
发﹝2014﹞60 号）提出：积极推动社会资本参与公用事业建设运营，通过清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资公用
事业项目。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通
知》（财金﹝2014﹞76 号）指出，推广运用政府和社会资本合作模式，是促
进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求，是加快转变政府职能、
提升国家治理能力的一次体制机制变革，是深化财税体制改革、构建现代
财政制度的重要内容。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式
的指导意见》（国办发﹝2015﹞42 号）指出：围绕增加公共产品和公共服务
供给，鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，统筹做好稳增
长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作。
本项目采取 PPP 模式运作，是对国发﹝2014﹞60 号文、财金﹝2014﹞
76 号文、国办发﹝2015﹞42 号文等文件的重要尝试与实践，是对国家深化
改革精神要求的积极响应。通过 PPP 模式，引入新的资金和机制，有利于
解决政府在公用事业领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体
表现在：
（
1
）
实现投资主体多元化，减轻财政负担。
通过 PPP 模式引入社会资本承担公用事业项目的融资、建设、运营等
工作，改变过去由政府单一主体从事投资和运营的状况，将建设运营过程
中的大部分风险转移给社会资本，一方面可以引进社会资本的先进管理经
验，推动在项目施工、设施管理及运营过程等方面的革新，促使社会资本
提高建设和运行有效衔接和责任，保证项目在技术和经济方面的可行性；
另一方面在引入社会资本投资后，可以平衡政府财政支出压力，节省政府
投资费用，缓解政府增量债务，有助于地方政府债务治理。根据国内外相清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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关研究表明，社会资本参与 PPP 项目建设运营，能为政府平均节省 17%左
右的建设和运营费用。
（
2
）
有助于转换政府职能，提升管理理念。
采用 PPP 模式引进社会资本提供公用事业项目的建设和运营，政府可
以从繁重的事务中脱身，从过去的社会公用基础设施和公共服务的提供者
变成监管者，从而保证项目建设质量和公共服务质量。在 PPP 模式下，社
会资本合作方承担项目融资、建设和运营等大部分工作，以换取公共产品
与公共服务项目的长期特许经营权。在运营期间，社会资本可充分发挥其
运营和管理方式灵活等方面的优势，提高公用事业项目运营服务水平和管
理效率，为社会公众提供优质的公共产品和服务。
（
3
）
有利于降低运行成本，提高资金使用效益。
采用 PPP 模式，有利于发挥政府机构和社会资本各自的优势，弥补对
方身上的不足。在 PPP 模式下，政府可以发挥作为政策制定者和监督者的
角色，在为项目建设做好相关配套服务的同时，可以集中精力做好项目建
设运营监管等事项；社会资本可以充分发挥自身在经营管理方面的优势，
为降低项目运营成本，提高项目运营效益。
（
4
）
有利于统筹社会经济效益，提高公众满意度。
在 PPP 模式下，政府部门和社会资本合作，使项目参与各方整合组成
专门的项目公司（即 SPV），相互取长补短，发挥政府公共机构和社会资本
各自优势，弥补对方身上的不足。项目运营方为政府提供更多的资金和技
能，促进了投融资体制改革，提高项目在施工、管理等方面的办事效率，
传播企业管理理念和经验。清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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（
5
）
有助于合理分配风险，提高项目质量。
本项目采用 PPP 模式操作，可在项目初期就明确风险分配，由政府和
社会资本各分担一部分风险，使风险分配更合理，运行风险可控度更高。
另外，由于社会资本同时负责项目建设和运营，促使社会资本在项目建设
期更加注重项目设计的科学性和合理性、工程建设的质量，缩短建设周期，
以保障项目及时交付和正常运行，大大提高项目融资、建设和运营成功的
可能性。
2.
PPP
模式运作的可行性
本项目采取 PPP 模式来开展，具备良好的政策条件和实践基础。2014
年以来，国家大力推广 PPP 模式，鼓励吸引社会资本参与公用事业的建设
和运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项
目的顺利开展实施提供了保障和参考。
（
1
）
成熟的政策环境
国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设
施建设和经营的政策，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会
投资的指导意见》（国发﹝2014﹞60 号）。目前，财政部、发改委及相关部
委正在全面推广和规范 PPP 模式。国务院转发财政部、发展改革委、人民
银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国
办发﹝2015﹞42 号），鼓励公用事业等领域采用政府和社会资本合作模式，
吸引社会资本参与。2015 年 4 月，国家发改委、财政部等六部委联合下发
了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。同时，国务院、财政部、发
改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对 PPP 项目的融资支持力清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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度。一系列政策文件的出台为市政基础设施的改革和未来的监管提供了较
为成熟的政策环境。
（
2
）
广泛的实践基础
自2014年以来，国内众多城市开展公用事业领域的市场化改革与探索，
为本项目的实施积累了大量的宝贵经验，并形成了一批具有基础设施建设
项目投资和建设经验的投资人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。
（
3
）
有效的政府保障
本项目作为清远市重点 PPP 项目，得到了市政府的高度重视，由市财
政局牵头本市 PPP 项目的推进，统一协调部署全市政府和社会资本合作模
式推广运用工作，负责重要问题的决策与及时处理，确保项目顺利推进。
此外，市政府确保将项目财政支出纳入预算，使购买服务资金能够及时到
位，并协调相关部门负责项目的征地拆迁等配套工作。
（
4
）
完备的前期准备工作
为了顺利推进本项目，相关部门开展了大量的前期工作，其中项目立
项、可研、规划、用地、环评等前期工作已完成，征迁、勘测、初步设计
等工作稳步推进，以确保本项目具备采用 PPP 模式的前提条件。
(
五
)
运作的目标和意义
1.
项目运作的目标
清远市人民政府通过 PPP 运作模式，择优选择具有投融资、建设技术
和运营优势的社会资本，双方合资组建的项目公司（SPV）公司将拥有本
项目的特许经营权，负责经营管理项目资产，并承担维护和公共服务责任。
2.
项目运作的意义清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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（1）改善清远市整个城市的交通环境。
（2）改善城区投资环境，提高地块价值，吸引外资。
（3）美化城市环境，提高城市整体形象。
（4）改善清远市人居生活环境。
(
六
)
实施方案编制的目的
本方案旨在通过对清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规
划名：中宿路】PPP 项目背景、项目概况、边界条件、风险分配、运作模
式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、支付保障、资产处
置、财务分析、项目的投资回报及价格测算等内容的研究，从政府的角度
审慎地分析研究此次 PPP 运作能够达到的主要目的、存在的主要问题及相
应的解决方案，为政府决策提供参考，推动本 PPP 项目的具体实施。
(
七
)
实施方案编制的依据
1. 我国 PPP 项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的
民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算
法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行
政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会
计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
2. 国家在相关的政策法规中也明确了有关 PPP 项目的诸多指导意见和
办法：
� 《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》
（国发﹝2013﹞36 号）；
� 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发﹝2014﹞43
号)清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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� 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发﹝2014﹞45 号)
� 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
(国发﹝2014﹞60 号)
� 《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领
域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发﹝2015
﹞42 号)；
� 《基础设施和公用事业特许经营管理办法
》
（
六部委﹝2015﹞25 号）；
� 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改
投资﹝2014﹞2724 号）；
� 《国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资
本合作项目工作导则》的通知》（发改投资﹝2016﹞2231 号）；
� 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
(财金﹝2014﹞76 号)；
� 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金
﹝2014﹞113 号)；
� 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库﹝2014﹞214
号）；
� 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库﹝2014﹞215
号）；
� 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部 18 号令）；
� 《广东省人民政府关于加快推进城市基础设施建设的实施意见》（粤
府〔2015〕56 号）；清远市职教一路道路工程（凤翔北至旅游大道）【规划名：中宿路】PPP 项目---实施方案
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� 《广东省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实
施意见》(粤府〔2016〕12 号)；
� 《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(粤府
〔2015〕43 号)；
� 《广东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（粤府
〔2015〕50 号）
� 《广东省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模
式的实施意见》（粤府办〔2015〕44 号）；
� 《建设项目经济评价与参数》（第三版）；
� 《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；
� 《可行性研究报告》；
� 其他与项目相关的文件资料；
本项目依据以上相关法律和政策意见设计并实施。
