一、项目描述
（一）项目背景
宣城市位于长江以南，黄山之北。地处皖南山区余脉与长江中下游冲积平
原结合地带。东北与南京市高淳县毗邻，西北与芜湖县连境，西临南陵县。古代
有“土控吴兼越，川连歙与池。山河地襟带，军镇国藩维”之誉；近代有“宁芜之
屏壁，徽杭之项背”之评；当代有“皖东南大门”之称。
依据《宣城市城市总体规划（2014-2030）》，宣城城市道路框架由“三环、
八射”的主要道路构成，其中阳德路即为“八射”之一。阳德路作为城市内部交通
性干道，是联系城东新区和物流园区的主要通道，承担着城市内部交通和城市过
境公路的交通需求。本项目设计融入海绵城市及地下综合管廊的元素，为宣城市
未来海绵城市和地下管廊的推广起到较好的试点效用。因此，本项目在完善城市
交通路网、创新设计理念、优化城市空间布局等方面具有重要意义。
（二）项目概况
阳德路（宛溪路-陵阳路）道路工程位于宣城市城东，芜屯公路城市段，道
路西起宛溪路，东至陵阳路，全长约 4510 米，道路宽约 60 米，属于交通性主干
道。沿线市政综合管廊工程，长度约 3000 米。全线设桥梁 6 座，上跨宛陵河支
流一座（长约 16 米），上跨解放河一座（长约 30 米），上跨水阳江大桥一座（长
约 550 米），上跨双河桥大桥一座（长约 400 米），上跨沙河桥一座（长约 16 米），
下穿铁路桥一座（长约 110 米，为箱涵下穿，涉铁项目不列入合作范围）。
本项目的设计规划中拟建地下综合管廊，采用单仓形式布置于道路南侧机
非隔离带下，建设内容包含供水、弱电以及 10kv（含）以下供电地下综合管廊
相关的主体结构工程、排水工程、消防工程等所有工程。同时利用道路透水铺装
形成海绵体,雨水通过这些“海绵体”下渗、滞蓄、净化、回用，最后剩余部分径
流通过管网、泵站外排。
本项目静态总投资为 101359 万元（不含建设期利息），其中征拆费用 20000
万元（按照宣城市住建委的通知一个月内到位）、工程造价为 76765.7 万元、不
可预见费用为 3838.3 万元（经宣城市住建委确认后，据实列入投资总额），施工
宣城市阳德路 PPP 项目 实施方案
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图设计费用 755 万元。本项目计划建设工期约 36 个月，拟采用 PPP 方式实施。
本项目已完成可研、立项、选址、环评、初步设计工作，中标社会资本方作为本
项目的工程总承包方（EPC）,即由中标社会资本方负责项目的设计优化、施工图
设计、投资、建设、运营维护及移交等工作。
二、PPP 实施方案编制目的和依据
（一）目的
本方案旨在通过对宣城市阳德路 PPP 项目实施的背景、目标和原则、项目
边界条件和财务分析、项目关键问题、法律协议等内容的研究，从政府的角度审
慎地分析研究此次 PPP 运作能够达到的主要目的、存在的主要问题及相应的解
决方案，为政府决策提供参考，推动本项目的实施。
（二）依据
《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272 号）；
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委[2015]25 号）；
《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36 号）；
《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发[2014]27 号）
《海绵城市建设技术指南》（城建函[2014]275 号）
《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75 号）
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724）；
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金
[2014]76 号）；
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113
号）；
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215 号）；
《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（皖政
[2013]46 号）；
宣城市阳德路 PPP 项目 实施方案
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《宣城市公共重点工程项目建设管理办法》（2014 年 12 月 1 日）；
《建设项目经济评价与参数》（第三版）；
《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；
《宣城市城市总体规划》（2007-2020）
其他与项目相关的文件资料。
宣城市阳德路 PPP 项目 实施方案
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三、项目 PPP 风险分配基本框架
（一）PPP 模式风险分配
“风险共担、利润共享”是 PPP 项目运作的基本原则，而传统观点认为“采用
PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给私人部门”和“承担较多的风险就可以获
得较多的回报(从而把承担风险看成是获得高额回报的机会)”是不合理的。在现
实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，
必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此
可见，最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方
案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。因此，在 PPP 模式项目的实
际运作中必须合理分配风险。
（二）PPP 模式风险分配的基本原则
根据财政部《PPP 项目合同指南》（试行）说明，PPP 项目应当按照风险分
配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回
报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方之间合理分配风险。
PPP 合同中风险分配的基本原则包括：
（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率；
（2）承担风险的一方能够将该风险有效应对（例如通过购买相应保险）；
（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
（4）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转
移给合同相对方。
（三）项目 PPP 风险分配的基本框架
项目 PPP 风险分配需要根据项目实际情况，以及各方的风险承受能力进行
确定，本项目主要风险的分担安排如下表：
宣城市阳德路 PPP 项目 实施方案
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表 表 1 风险分配的基本框架
风险类型 风险描述 风险分配
用地风险 征地拆迁风险
征地拆迁风险由政府承担，政府应在约定的期
限内提供可供施工的作业面。
审批风险
项目基本建设程序相关审
批风险
项目审批风险由政府承担，但项目公司必须满
足自行取得审批的条件。
投融资风险
项目融资风险 项目融资风险由社会资本承担。
利率风险 政府根据基准利率变化调整可用性付费。
税费政策风险
营改增税率变动风险和
PPP 项目税费风险
企业报价时自行考虑并承担营改增政策变化产
生的风险。
市场价格风险
建设期市场价格风险 建设期市场价格风险由双方分担。
运维期市场价格风险 运维期市场价格风险由社会资本承担。
地质风险 重大地质变化风险
施工过程中发现难以预见的滑坡、泥石流、突
泥、涌水、溶洞、采空区、有毒气体等重大地
质变化，其损失与处治费用由政府承担。
变更风险
设计变更风险
政府方对初步设计进行严格审查，由政府方提
出或其认可的设计变更风险由政府方承担；在
初步设计不发生变更的情况下，施工阶段发生
的变更风险一般由项目公司承担。
工期与进度变更风险
由政府方原因导致的工期与进度变更风险由政
府方承担；由社会资本方原因导致的由社会资
本承担；不可抗力原因导致的由双方分担。
建设标准或工程规模变更
风险
由政府方提出的建设标准或工程规模的调整由
政府方负责；其他由社会资本方负责。
工程投资额增加风险
本项目采用总价合同，除应当由政府方承担的
风险费用外，合同总价不予调整。
可用性风险 设计缺陷、工程质量风险
社会资本方承担设计、施工任务，此类风险由
社会资本方承担。
完工风险 项目完工，质量合格 完工风险由社会资本方承担。
不可抗力风险
发生自然灾害、战争等不
可抗力事件，致使项目不
能或暂时不能正常运转
不可抗力期间，双方各自承担风险。项目公司
应为项目设施购买相关保险，用以灾害后项目
设施的修复。
（四）项目主要风险分析
1 、本项目征地拆迁风险
本项目涉及征地拆迁工作，此部分风险应当由政府承担，政府负责征地拆迁
工作，在约定的期限内提供可供施工的作业面，社会资本不承担因此造成的风险。
